就业增长是经济复苏的首要目标

　　发生于欧美发达国家的金融危机，已经对中国的实体经济产生了明显的冲击。此次经济危机对中国的影响有以下几个显著的特点：首先，由于在经济危机中，劳动密集型的外向型企业受到的冲击最大，因此，危机对就业的伤害大于GDP的损失；其次，受冲击的企业中，农民工就业规模大，是受冲击比较严重的群体；第三，忽视就业增长的刺激经济方案，可能难以消除此次危机产生的实质影响。

　　目前，中央和地方政府已经出台了很多具体的“保增长”措施，2008年12月结束的中央经济工作会议也明确提出了“实施更加积极的就业政策”。但是，只有在具体落实投资计划中，更明确地考虑扩大就业的迫切需要，实施积极就业政策和扩大社会保障覆盖面并举，调整经济结构，完善刺激经济的方案，才能同时实现“保增长”与“促就业”的目标。

　　金融危机对劳动力市场的冲击

　　随着中国经济日益融入全球化的进程，外部冲击对中国经济的影响也越来越明显。而且，这种外部冲击在劳动力市场上也时有体现。1997年的亚洲金融危机，曾导致中国经济增长放缓，加之大量国有企业处于结构调整之中，城市劳动力市场处于非常严峻的局面。当时，下岗、失业现象非常普遍，根据调查，部分失业严重地区的调查失业率达到20%。为应对当时的情况，政府采取了积极的就业政策，完善了城市社会保障体系，加之，随后几年经济增长的恢复创造了越来越多的就业岗位，亚洲金融危机对就业的影响得到了有效的化解。

　　此次金融危机的出现，使中国劳动力市场又一次面临挑战。和亚洲金融危机不同，此次金融危机起源于欧美等发达经济体，它们是中国制造业产品的主要出口对象。随着金融危机的影响向欧美实体经济的扩散，对制造业产品需求下降就随之传导到劳动力市场上。由于中国对发达经济体的出口主要集中在劳动密集型的行业，因此，出口下降对就业的负面冲击非常显著。

　　考虑到东南沿海也是中国农民工就业最集中的地区，因此，此次金融危机和亚洲金融危机造成影响的显著差异表现在受冲击的群体发生了变化。而我们知道，相对于城市职工而言，农民工群体不仅收入水平相对较低，被目前的社会保障体系覆盖的程度也不够。从这个意义上说，此次金融危机对中国劳动力市场所产生的冲击，可能会带来更严峻的社会影响。

　　就业增长应该成为宏观调控最主要的目标

　　在市场经济条件下，经济的周期性波动是一个正常的经济现象。一般看来，政府在应对经济危机时首先关注的问题，就是尽可能解决经济危机造成的大范围失业。因为，失业对人民群众的生活会造成直接影响，剧烈的外部冲击引起的群体性失业还会造成社会的不稳定。因此，在面临经济危机的情况下，恢复就业岗位是首当其冲的目标。

　　为了应对此次金融危机所产生的影响，政府已经提出了“保增长”的调控目标。诚然，就业岗位的增加必定需要依赖一定程度的经济增长。但是，经济增长并不必然带来就业岗位的增加。短期的刺激经济增长计划，大多数以投资带动经济增长，投资集中于基础设施等资本密集型行业，这时的增长目标和就业目标往往难以吻合。这种局面在以前的宏观经济调控过程中也曾经出现过。

　　恢复经济的政策如果忽视就业增长，就容易造成所谓的“无就业的复苏”，其典型的特征就是经济增长率有所回升，但失业并没有减少。例如，美国经济在1990～1991年衰退之后，就经历了比较漫长的“无就业的复苏”。因此，尽管当时的经济增长率回升，但大多数民众仍然觉得经济衰退在延续。直到1990年代中期，就业形势好转，才实现了真正的经济繁荣。

　　避免“无就业的复苏”，刺激经济发展的政策选择非常关键。对基础设施、资本密集型企业等投资，对于在短期内提振经济增长有非常明显的作用，但对于缓解就业压力的效果，往往不甚明显。但根据目前已经公布的刺激经济的计划看，基础设施等的投资仍然占主导地位，用于刺激消费、扩大就业的经济计划却显不足。

　　如果以“就业增长型复苏”为目标，刺激经济的计划就需要关注就业创造的主体和就业创造的主要方式。在包括中国在内的绝大多数经济体中，中小企业都是就业岗位的主要创造者。然而，中小企业的天然弱点就是抵抗风险的能力低，因此，在金融危机这样的外部冲击来临时，中小企业损失的就业岗位多。已经出台的经济刺激计划中，扶持中小企业的内容不多，而且力度也明显不够。

　　把扶持中小企业的发展作为刺激经济发展计划的重点，就需要综合利用财政政策和金融政策，从而为中小企业创造更好的生存环境。具体来说，在众多中小企业面临严重困难的时候，对它们实施更宽松的税收政策，采取放水养鱼的方式，可以实现企业发展、就业增加、税收总量不减的多赢局面。在金融政策方面，应根据目前中小企业难以充分利用金融体系，利率等货币政策效果不明显的特点，主要以增加信贷支持的方法，扶持中小企业的发展。

　　从就业创造的主要方式看，应变金融危机的挑战为机遇，调整目前经济增长过度依赖投资推动的特点，出台直接和间接的刺激消费的政策。直接的刺激消费政策，主要是指直接增加收入的政策。目前出台的刺激经济的计划以投资为主，对直接增加居民可支配收入的作用有限。而且，大规模和集中的投资计划，往往只能提升少数群体的收入，容易扩大收入差距。目前，一些经济体都相继出台了直接瞄准公民个体的刺激消费计划。及时评估和借鉴这些政策的积极效果，可以丰富我们刺激经济、扩大就业的政策手段。间接的刺激消费政策，主要是指提升消费的信心，如增加公共支出的社会保障水平和范围等。

　　积极的就业政策和加强社会保障相结合

　　中央经济工作会议已经明确提出“实施更积极的就业政策”。十年前，在遭遇“亚洲金融危机”时，我们就通过实施积极的就业政策，有效地应对了大规模下岗、失业所产生的不利影响。因此，通过实施更积极的就业政策来应对此次金融危机，无疑是十分正确的。在实施更积极的就业政策时，需要根据此次危机的特点，瞄准受冲击最大的群体，实行有针对性的政策举措。

　　首先，如前所述，此次危机所冲击的群体，主要是农民工，他们的就业和失业状况在现行统计体系中难以反映。近年来，中国的劳动力市场呈现出非正规化趋势增强的特点，根据以前的研究，有30%～40%的劳动者采取灵活就业的方式。在城市就业的农民工灵活就业的比例更高，根据我们的研究，其比例占农民工总量的近2/3，即约9000万人。然而，由于这一部分人很难在现行就业统计体系中反映，他们失去就业岗位的严重程度也容易被低估。

　　其次，农民工的社会保险的覆盖面小，社会保障水平低，而且，由于农民工就业的非正规性，使得雇主几乎不对他们的失业承担责任。这种局面使农民工在遭遇失业冲击时面临更大的生活困难。

　　第三，农民工就业地与户籍地分离，增加了积极就业政策落实的难度。较大的区域流动性，是农民工群体的突出特点，也导致他们在遭遇经济危机冲击时处于更不利的局面。目前，农民工工作地的地方政府，一般没有把外地农民工纳入积极就业政策的目标群体；而户籍地的地方政府，不能掌握企业损失的情况。为此，中央政府可以出台具体的政策措施，协调和统筹安排农民工的再就业问题，把这一群体有效地纳入积极的就业政策的作用范围。

　　要实现“就业增长型的经济复苏”，需要综合利用积极的就业政策和消极的劳动力市场政策两种手段。在应对“亚洲金融危机”时，也曾经综合利用了这两个手段，并起到了良好的效果。目前的形势下，更应该借鉴以前的成功经验，最大限度地化解经济危机对劳动力市场造成的不利影响。

　　首先，把扩大社会保障覆盖面，加速推进社会保障制度的城乡统筹和区域携带作为应对危机的重要手段。国际经验表明，大的经济危机往往是扩大社会保障覆盖面、提高保障水平的重要时机。在应对亚洲金融危机时，中国也成功地建立起覆盖城市地区的社会保障体系。因此，尽快推出扩大社会保障覆盖面的政策措施，应当成为应对此次金融危机的重要政策选择。鉴于此次金融危机影响的主要群体是农民工，把目前应用于城市的社会保障体系延伸到农村，将有助于奠定我国未来的社会保障体系的主要框架，并实现社会保障的城乡统筹。

　　其次，在教育、卫生、养老等老百姓最关心的领域有重大突破，将有助于提振消费信心，不仅有刺激经济的短期效应，也有完善社会保护和公共服务体系的长期效果。扩大社会保障覆盖面的工作，将主要会刺激低收入群体的消费。对低收入群体进行更广泛的社会保障覆盖，可以鼓励他们将更多的现期收入用于消费。另外，公共财政在教育等公共服务领域承担更大的份额，也有利于鼓励消费。因此，扩大社会保护的覆盖面有很大的空间。如果把社会保障延伸到农村地区，其所产生的刺激消费的效果将更加明显。

　　第三，扩大社会保障的范围，需要公共财政在社保支出中承担更大责任。由于近年来加强了劳动力市场规制，在客观上增加了企业的劳动力成本，对吸纳大量就业的劳动密集型企业影响很大。针对目前的形势，有关部门已经及时作出了反应，如暂缓调整最低工资标准、困难企业暂缓缴纳社会保险费等。这些举措在具有积极意义的同时，也有一定的局限性，例如，这些举措具有临时性，也容易在经济复苏后造成新的规制成本。

　　因此，让公共财政在全民社会保障支出中承担更大责任，可以相应削减企业的社会保障支出。这样，通过长期的制度安排，可以改善企业的生存环境、稳定企业和投资者对未来的预期、增强人民福利的稳定性、稳定消费者的预期，同时，有更多的企业得以生存，国家税收的税基也可以不断扩大，从而实现多赢的局面。