分税制：每遇歧路多徬徨

　　投资者报(记者于帅帅)“税务局要分家了！”

　　1994年年初，这条消息传遍了全国各地大大小小的税务机构。

　　当工作人员们正在议论纷纷此次“分家”之后的未卜前途时，整个中国却在上演着建国以来最为轰轰烈烈的一场财税体制改革大戏。

　　戏剧的主角就是自1994年1月1日实施以来延续至今的分税制。

　　财政部长囊中羞涩

　　“跟我要钱？我可没有！”面对当时财长王丙乾要各省做“贡献”的要求，一些财政厅厅长不惜与财政部长“反目”，抛下如此不留情面的话语。

　　这场争论爆发在1991年的全国财政会议上，囊中羞涩的财长出于无奈，只好拉下脸来要求各省“贡献从1000万元到1亿元不等”，却遭到了一致的冷言冷语。

　　这样的尴尬处境根源于当时的财政“包干”制。1980年起中国开始实行“分灶吃饭”的财政体制，并在1985年与1988年先后进行了两次变革，然而总趋势却是越来越分权。在企业所得税的收缴上，地方政府大量“缩水”税收同时通过收缴“企业上缴利润”来增加地方财政收入，中央财政收入因此受到极大影响。

　　从1979年到1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重由46.8%下降为31.6%，中央财政收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。

　　资料显示，从上世纪80年代末到90年代初，甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事。更为捉襟见肘的中央财政还曾两次通过设立基金（“能源交通基金”和“预算调节基金”）向地方政府收费来补充中央财力。

　　在1993年7月举行的全国财税工作会议上，时任副总理的朱镕基神情严肃的指出，“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，（如果这种情况发展下去）到不了2000年（中央财政）就会垮台！”

　　1993年12月15日，中央政府颁下一纸《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定于1994年1月1日进行分税制改革，此次改革最引人注目的是将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管，同时逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。

　　至此，原本地方拿大头、中央拿小头的财政格局被彻底改变，而国税、地税自此分家，各奔前程。

　　两大争议

　　分税制的改革以力挽狂澜的大姿态，将中央财政从崩溃的悬崖边缘硬生生地拉了回来，也给整个中国带来了制度创新的气息。1994年1月份的税收收入277亿元，与上年同期相比增长率达62%。

　　但在一年年向上窜的漂亮财政收入数据背后，分税制改革的弊端和漏洞也开始显现。

　　在中国发展高层论坛2006年年会上，经济学家林毅夫指出，自从分税制之后，“中央政府日子相当好过，省政府也不错，地市一级的也不错，但是县一级的财政经常非常困难。”

　　现任财政部财政科学研究所所长贾康也认为，目前税制下，省以下机构财权层层上移，而事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，这在很大程度上加剧了基层政府财政困难，欠发达地区的状况更为严峻。而在2006年国家取消农业税后，一些县乡财政更加吃紧，甚至面临瘫痪的危险。

　　分税制施行中另外一个突出矛盾便是国税与地税之间的“兄弟”战争。来自地税系统的人士称，他们是在与同级国家税务征管机构进行“抢税”斗争。尤其是在2002年国务院决定实施企业所得税收入分享改革后，由于文件对税源归属等表述并不明晰，“两兄弟”的分歧扩大化了。

　　向哪走？怎么走？

　　有专家指出，今年实施的积极财政政策需要中央投资和地方配套资金的共同支持，在目前地方“土地财政”难以为继的情况下，短期需要通过中央转贷或代发债券的方式增加地方财力，长期则需要通过改革转移支付体制等措施，推进中央和地方财力与事权的匹配。

　　要根本解决地方财政问题，还需要财政改革来完成。而4万亿元投资计划的推出，恰恰是改革的契机。

　　进一步简化转移支付形式，加强专项拨款的管理，建立一个透明、规范的转移支付体系成为改革的大方向之一。

　　贾康认为，在转移支付的问题得不到有效解决之前，三级分税制是一个不坏的选择，在减少政府层级方面，可考虑逐步把乡镇变为县政府的派出机构。

　　然而在财政部财政科学研究所副所长刘尚希看来，三级政府的“扁平化”还需要切合考虑各地实际情况来斟酌。

　　他分析说，“省直管县”体制上取得成功的“浙江现象”形成的一个重要原因在于这个省一直没有实行真正意义上的“市管县”体制，这是浙江经济的特色是从家庭工业和乡镇企业开始发展起来的，相比经济弱小的市，县域经济的实力反而强，因此实行省直管县是一个符合省情的合理选择。

　　针对国税地税的“内部矛盾”，有专家提出，国地税合并势在必行。而在中央财经大学税务学院副院长刘桓教授看来，真正的病根在于，中国目前不存在真正意义上的地方税体系，地方缺乏税收自主权。“中国的地方税目前缺乏税种上充分发挥的依据。”刘桓说。

　　所有的争论和推测，根本上还是决定于中国财税体制改革下一步的走向。