成渝统筹城乡综改的现实镜像：土地改革的“危”与“机”

　21世纪经济报道记者 吴红缨 重庆报道

　　编者按：

　　在前几期“区域大变局之珠三角突围”报道中，我们重点观察了国际金融危机之下，珠三角这个改革开放前沿阵地的转型努力。接下来，我们将把视野投向西部。

　　当下，国际金融危机对西部地区的影响还在进一步加深。尤其是返乡农民工大潮的来临，更是对西部带来了前所未有的压力。从短期看，由于西部地区贸易依存度比较小，国际金融危机对我国的影响在空间上呈现东中西梯度递减现象，对西部地区的影响是间接的、传导性的，有一定的滞后期；但从中长期来看，冲击却不容低估。这是因为，西部经济薄弱，抵御风险能力、自我恢复能力都比较弱，摆脱困境、赶上经济复苏期的步伐可能需要更长时间。

　　不过，我们应该看到，对于西部来说，危机背后同样蕴含着机遇。比如，返乡农民工将重塑乡村与城市新格局，为下一步农业的大发展，带来更多的治理乡村的新理念。

　　“区域大变局之西部新引擎”，亦是围绕这个逻辑而展开。

　　28岁的黄波穿着鲜艳的夹克，立于重庆长寿区三好村4月的乡间，像个外来人。

　　他高中毕业，就离开三好村到福建一家鞋厂打工，企业去年6月关闭，他在8月回家乡。半年来，他一直没找到工作。家里的地由父母种着，他知道那些地对他的重要性，却又非常陌生。

　　在重庆和成都，有大量黄波这样的农民工，因经济危机，滞留在农村。他们正在给这两个国家统筹城乡综改区的土地改革带来新的问题。

　　“总体情况仍是乐观的，我们的改革不会受到影响，但有所调整，也更为小心，同时，经济危机也给改革带来新的机遇。”重庆市发改委主任杨庆育这样对本报记者表示。

　　综改新压力

　　“我们从去年8月份就在关注农民工回流的问题，总的来说，情况比我们预料的要乐观。”杨庆育说。

　　重庆目前有780万农民工在市内外务工。据重庆市政府统计的数据，截至2009年2月28日，全市回流返乡农民工360.7万人， 目前，回流返乡农民工中已经外出转移人数324.8万人，尚有35.9万人在乡。

　　据重庆方面的调查，返乡的40万人中，在家务农有11.6万人，已参加及准备参加培训的有7.4万人，有转移就业意愿但尚未找到岗位在家的有12.3万人，有岗位陆续返岗的4.6万人。

　　杨庆育认为，这是一个完全可以承受的数量。

　　另一个统筹城乡综改区成都亦有相同情况。成都市劳动保障局局长胡昌年在2月对媒体表示，成都已建立了返乡失业农民工动态监控机制，能够比较迅速地掌握具体数据，据统计，目前返乡失业农民工约占返乡农民工总数的5%。

　　“目前，返乡农民工共计31.54万人，受金融危机影响返乡的不到1.3万人。”胡昌年说，主要是重庆去年针对农民工的一系列措施起到成效，包括在乡、镇，开展培训，建立总额1亿的返乡创业者基金，出台农民工小额担保贷款办法，内需项目优先投向农业基础设施等等。

　　此外，一季度在中央及投资拉动下，该市经济亦出现回暖迹象。进入3月，重庆的汽车、摩托车、化工行业骨干企业全面恢复正常生产，该市经委一位负责人表示，全市经济已在产量、用电量、市场价格、铁路货运等七大方面同时回暖。

　　经济回暖，意味着可以吸纳更多的就业。在该市江津区李镇牌坊村，返乡的打工者已全部外出。村长李贵材告诉记者，全村4200人，有1000多人在外打工，多在城里从事建筑、机械以及餐饮、服装小生意。

　　重庆劳务输出大县巫山的情况也比较乐观。据该县劳务经济发展局介绍，巫山总人口61万，其中劳动力32.2万，外出务工人员15.9万，多在上海，广东、福建等地打工，该县去年至今都未出现大规模的返工潮。

　　“但这些尚不能判断，经济危机已经到底部”。杨庆育谨慎地说。

　　重庆市发改委副主任徐强也表示，“目前农村滞留的农民工数量虽然不多，但我们仍关注出去的农民工。”徐强在市发改委专职负责统筹城乡的改革。

　　因为这样的隐忧，发挥土地的稳定剂性能显得特别重要。它给成渝综改区的关键环节——农村土地改革，在路径选择上提出疑问，是加快土地改革，还是维持现状不动？

　　徐强对此说，重庆的统筹城乡综改，包括土地改革都会继续推进，如果为稳定而稳定，维持原来一人几分地的小农经济的状态，无济于解决现实问题，矛盾也会更多。

　　成都市社科院经济所所长、市统筹城乡委员会专家成员陈家泽则表示：“危机是暂时的，总会过去，成都的土地改革不会有所停顿。”

　　土地改革开始“温和”

　　不过，两地的土地改革，都采取了更稳妥的方式。坚持土地承包经营制度不变，是土地改革的一大底线。

　　徐强说：“坚持这一原则后，农民的承包地，流转出去也不会丧失，我们要做的就是加强土地流转的规范和土地纠纷调解，并完善相关制度。”

　　重庆一直有推动土地规模化经营的愿望。重庆市耕地总面积3078万亩，其中承包耕地面积1995万亩，农民户均耕地面积约3亩，为全国的二分之一左右，人均耕地少、土地利用率低、产出效益低，使农村土地矛盾非常突出，因此，推动土地集约化，规模化，发展现代农业，在该市战略中，占据重要位置。

　　不过，在经济危机下，重庆的规模经营在当前并没有大规模推进。

　　重庆市国土局副局长董建国在近日接受记者采访时表示，对农村承包地流转交易，更关注如何使市场更规范，因为农业产业化和规模化经营，和社会发展进度有关。在其他产业无法吸纳这么多劳动力情况下，尤其当前农民工从沿海回流，如果承包经营权还在，就比较稳定，如果都流转了，可能出现一些问题，这一块必须根据经济社会发展水平，“成熟一步，推进一步”。

　　他进一步表示，当前经济快速发展时，其它产业对农民工吸纳强，打工对农民是第一收入，土地流转是第二收入，“下一步他如果回来了，就只有承包地，所以这个时候，不应当追求交易量”。

　　在推进土地流转的模式上，重庆也采取了更温和的方式。在2007年，重庆为促进土地流转，在当年6月出台了允许农民以承包经营权入股设立公司的政策，引起全国范围的争议。因风险太大，中央高层最后出面批示，建议重庆发展专业合作社。

　　比如，江津区牌坊村77户社员，在2007年，将自己309亩土地的25年经营权以及地上1万余株柑橘树折价200万元，注册成立仁伟果业有限责任公司，并获国开行贷款60万元。

　　李贵材对记者称，2008年12月31日，公司已注销，改制为“太玉专业合作社”，仍然以农民持股方式，实行公司化管理，不同之处在于，“农民可以自由退股，返乡的农民工如果回来要地，可以给他自己管理。”

　　徐强介绍，目前该市土地入股所设的几家公司已全面转制，像牌坊村一样，成为专业合作社，这样就不发生农民失去土地的情况。现在重庆已在多个区县展开试点。

　　此外，针对龙头企业因经营不善给土地流转造成的风险，重庆决定在流转地拟征复垦税，由经营企业、当地政府承担，保证农民在经营失败后，获得复垦耕地的资金。

　　徐强称，“总的来说，当前的土地改革，更强调家庭承包制的永久不变，也较以前更谨慎和稳妥。”

　　成都方面，确权改革也在稳步推进。该市一位参加改革的官员称，“已确权的村镇，也没有带来相当的交易量，但政府也没急。市场有个过程，是稳妥的考虑。”

　　改革将进一步深化

　　经济危机，从另一方面，也给成渝两地土地改革带来新机遇。

　　重庆自2007年被批准为统筹城乡综改区后，在农村土地领域作了一系列探索，包括试点土地承包经营权各种流转方式，鼓励城市资本下乡，成立全国首家农村土地交易所，探索农村建设用地的资本化。

　　今年重庆在这些领域的探索会继续深化。徐强介绍，2009年的全市土地改革重点，一是全面推行农村土地的确权颁证；二是探索耕地保护与土地开发整理、乡村规划相结合的体制；三是进一步完善农村土地交易所运营；四是促进土地利用集约化，同时鼓励城乡资源双向对接等。

　　现在，部分回乡的农民工提供了农村发展所需的“新”动力。重庆市西南大学教授邱道持称，“过去，青壮年农民工走了，产业化没人做，请的是老人，新技术都没法教，现在有一定的回流，对促进农业产业化是有好处的。”

　　此外，因为经济危机，更多资本投向了收益慢但风险小的农村。据徐强介绍，去年，全市确定了四个城市资源下乡项目，今年项目申报时，一下有几百家企业报了名，目前发改委正在考察。

　　“这说明企业愿意到农村去，并且是在市里还没有出台什么鼓励政策的前提下。所以农村的机会是很大的。”徐强说。

　　除此而外，成都更有其特殊性。四川省社科院副院长郭晓鸣称，去年的汶川大地震，给全省农业生产造成极大破坏，但从积极的一面看，由于外部生产要素的大量集中进入和内部生产要素必然启动的整合过程，灾区农业面临产业重构的重大历史机遇，同时也为农用地重新配置提供了现实的可能性。

　　因此，成都方面从去年开始大力推进农地产权制度改革，以此为现代农业发展创造必须的土地基础。

　　据了解，成都今年的重点改革领域是全面开展土地确权、创新耕地保护、推动土地承包经营权流转、农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权流转试点等方面。

　　就大多数农民来说，也多希望土地流转出去。

　　李贵材一家有三亩地，另承包了村里打工者二十多亩，都入股了太玉专业合作社，他同时任董事长。目前合作社经营良好，原公司欠银行的60万贷款，2012年可全部还清。

　　李贵材称，柑橘再过一两年就正式产出了，按一亩三千斤，按龙头公司均价款九毛计，二十多亩地，年收入有望达到四五万。

　　这样的模式，村里其他的农民也希望复制。李贵材说，区上正考虑建特色农业园区，引入企业，统一开发农民土地，种植花椒。“农民有务工收入，还有租金，农民都想做。”李贵材说。

　　当然，这些发展愿景顺利展开的前提，仍有赖于城市能吸纳农村剩余劳动力。如果大量农民滞留在农村，产业化就无从谈起。杨庆育表示，重庆今年提出力保GDP增速达到12%，就是为创造更多就业岗位。

　　“GDP每提高一个点，就可吸纳两万人就业，重庆必须保持这个发展速度才行”。杨庆育说。

　　但黄波并不关心这些，他已决定到重庆主城去试试运气。