中国银行业改革的内在逻辑

　　Internal logic on reform of bank industry in China

　　文/易 纲

　　中国改革开放30年是计划经济向社会主义市场经济转轨的过程，是计划经济特征逐步淡出，市场经济特征逐步呈现的过程。

　　什么是计划经济向市场经济转轨的逻辑？简单说就是通过界定和保护逐渐清晰的产权制度，使经济主体从一到多，决策由集中到分散，给经济主体放权让利，使之独立决策并对其行为后果负责。

　　以银行业为例，1978年以前基本上由中国人民银行一家经营金融业务（占全部金融业务的93%以上），改革的过程就是裂变的过程，由人民银行到工、农、中、建的组建，再增加十家股份制银行，再到城市商业银行和农村信用社独立法人的涌现，再到开放以后逐步进入的外资银行。在此过程中人民银行把管理的证券业、保险业分离出去，1992年中国证监会成立，1998年中国保监会成立。2003年中国银监会成立。

　　拨改贷是整个金融改革的起点

　　如果说银行改革是整个金融改革的起点，那么拨改贷就是整个银行改革的起点。从1979年开始，国家在固定资产投资领域进行财政拨款改为银行贷款的拨改贷试点，1985年这一试点被全面推行。拨改贷的实施，使银行信贷在经济建设资金来源中的比重迅速上升。拨改贷以后企业要算经济帐，要比较银行贷款利率和项目的收益率；在一定程度上抑制了投资饥渴；有利于明确企业实体法人作为还贷主体的责任，开始有了产权负责的概念。

　　从整个银行改革的逻辑看，拨改贷在增强了企业预算约束的同时，也使企业对银行贷款的依赖增强，银行的商业化转型也就成为必然。

　　银行要办成真正的银行，对商业银行的需求应运而生

　　随着拨改货的实施和整个经济体制改革的发展，金融改革的迫切性日益增强。投资项目（企业）需要业主（法人），银行要有监督企业还本付息的激励，大一统的银行体制不再适应，把银行办成真正的银行逐渐提上议事日程。早在1979年10月4日，邓小平同志在中共省、市、自治区党委第一书记座谈会上就指出，“银行应该抓经济，现在只是算账、当会计，没有真正起到银行的作用。银行要成为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行真正办成银行。”在这一思想指导下，开始了有计划、有步骤的金融体制改革。

　　中央银行与国家专业银行的分离。1979年1月恢复设立了中国农业银行，同年3月份设了中国银行和国家外汇管理局。之后又陆续恢复了中国人民保险公司，各地也相继组建了信托投资公司，金融机构和业务的多元化格局初步显现。自1984年1月1日起，国务院决定中国人民银行正式行使中央银行职能，集中力量实施和研究全国金融的宏观决策和金融监管，加强信贷总量的控制和金融机构间的资金调节，以保持货币稳定；同时新设中国工商银行，分离人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务。

　　政策性银行与国家专业银行的分离。1993年召开的十四届三中全会，作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出经济体制改革目标是建立社会主义市场经济，在国家宏观调控下充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。在这一目标推动下，

　　19931994年一举推出金融、财税、投资、外贸和外汇五大体制改革。其中《国务院关于金融体制改革的决定》提出要设立政策性银行，改变政策金融业务和商业性业务不分的局面。1994年陆续设立国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家政策性银行，分别在基本建设、重要农产品收购、进出口领域从事政策性金融业务。明确政策性银行要加强经营管理，坚持自担风险、保本经营、不与商业性金融机构竞争的原则。

　　整顿金融秩序，防范化解金融风险

　　1997年亚洲金融危机爆发，同年四季度，中国召开了全国金融工作会议，并以深化金融改革、整顿金融秩序、防范金融风险为主题发了新闻稿。当时中国的金融风险相当严峻，国有银行不良资产比率高，资本金不足；非银行金融机构不良资产比率更高，有些不能支付到期债务（包括外债）；有些地方和部门擅自设立大量非法金融机构，潜伏着支付危机，挤兑风潮时有发生；股票、期货市场违法违规行为大量存在；不少金融从业人员弄虚作假、内外勾结，大案要案越来越多。

　　产生这些问题的原因主要有：（一）转轨因素。从计划经济到市场经济，产生了许多金融机构法人主体，但是产权不清，法制不健全。这些机构的有些领导人法制观念不强，信用意识淡薄，还以为什么都是国家的，风险由国家承担，因此存在着预算软约束下的盲目扩张，公司治理结构几乎没有。（二）经济周期因素。1992年开始爆发式经济周期，各地盲目上项目、铺摊子，到1993~1994年时有明显的过热和泡沫，到1997年时风险已经大量显现，不良贷款大幅上升。从GDP增长率来看，1992以后连续七年一直是逐年下降的，到1999年到达谷底，很明显1997~1999年是这轮周期中最难过的时期。从实际利率的周期看也是这样。1995~1997年实际利率过高，因为这三年通货膨胀率下降得非常快，到1998~1999年CPI甚至为负，而名义利率下调滞后，造成实际利率过高。实际利率过高使国民收入向居民倾斜,有利于居民，不利于企业，加重了国有企业的经营困难。同时,银行存贷款利差过小,加上贷款收息率过低造成普遍亏损。（三）责任不清、道德风险因素。当时各级政府和有权部门都想享受金融机构动员金融资源的好处，擅自设立了大量非法金融机构，为支持当地大干快上提供金融资源。当发生支付危机时，许多地方抱着侥幸的心理希望中央政府来救助。在迅速新成立和扩张的金融机构中，有相当部分的高管人员和从业人员素质较低，和权力部门有千丝万缕的关系。违法违规经营、账外设账、不正当竞争、以权谋私、金融诈骗活动屡禁不止。在当时，市场大潮涌起，大浪淘沙，这些问题的出现有一定的必然性。

　　中国政府决定治理整顿金融秩序，主要做法如下：一是推进改革，以改革的办法来解决金融体制、机制和制度方面的问题；二是健全金融法治，强化监管；三是积极稳妥，分步实施，保护存款人的利益，维护社会稳定；四是分清责任，坚持必要的集中和适当分散相结合，充分发挥中央和地方两个积极性。

　　在处置金融风险和问题金融机构时，处置的原则是保护存款人的利益，使老百姓的存款基本上得到偿还。处置的难点是由谁来出钱？这是最疼、最痛苦的决策过程。最后国务院决定按照“谁组建，谁负责处置风险”的原则来确定处置资金来源，即“谁的孩子谁抱走”。用什么标准来鉴别呢，主要是看股东。对股东来说只负有限责任，资本金全部损失后，很难再拿出资金。对中央政府和地方政府来说要负无限责任，要基本上兑付老百姓的存款，而此主要的无限责任的划分标准是看出资股东隶属于中央政府还是地方政府，责任无法划清的、跨地域的基本上由中央政府承担。当然，地方政府也有许多喊冤的，但当时是快刀斩乱麻，只能说是按上述原则基本上划清楚了。

　　1998年6月，经国务院批准，海南发展银行被人民银行关闭，其破产清算由中央政府埋单。2001年11月，人民银行对海南五家公司（海南赛格国际信托投资公司、海南华银国际信托投资公司、海南汇通国际信托投资公司、海南国际租赁有限公司、三亚中亚国际信托投资公司）实施停业整顿，由于这五家公司都是股份制，其股东来自各部门、各地方和民间社会资本，因此其破产清算也是中央政府埋单。有些信托投资公司，从股东到经营都是地方主导，如广东国际信托投资公司（广国投），这类公司的破产清算由地方政府负责并埋单。地方政府主要负责清算并埋单的还有农村合作基金会、供销社股金服务部、城区“金融三乱”等。当然这些都是在中央政策的指导下，依法治理整顿的。

　　此次治理整顿金融秩序初步尝试了按产权来界定金融风险处置上的责任，可想而知这个过程非常痛苦，因为当时出资人尤其是地方各级政府并没有想到今后可能要承担这么大的责任。按照“谁的孩子谁抱走”、分清责任的原则处置金融风险，极大提高了地方政府的金融风险意识，在一定程度上降低了地方政府办金融的积极性。地方政府认识到，办金融可以动员金融资源，但有风险，弄不好可能赔了夫人又折兵，责任很大。这对减少对金融的行政干预起到了积极作用，同时坚持由股东负责的原则对今后确立市场经济原则也具有重要的意义。

　　成立金融资产管理公司剥离和处置不良资产

　　20世纪90年代末，我国银行业的不良资产率在30%左右，有经济学家称中国当时的银行业在技术上已经破产。针对银行不良资产大幅上升的风险，1997年底召开的中央金融工作会议，提出力争用三年左右时间，基本实现全国金融秩序明显好转，不良资产比例每年下降23个百分点。

　　根据会议要求，1998年11月，财政部发行了2700亿元期限为30年，年利率为7.2%的特别国债，专门用于补充四家国有银行的资本金。具体做法是，人民银行将法定存款准备金率由13%下调至8%，由此增加的银行资金用于购买财政部发行的特别国债，财政部以特别国债收入用于对国有商业银行的注资，国有商业银行以其获付的资金用于偿还中央银行的再贷款。上述过程对商业银行而言，资产方存款准备金减少，国债持有额上升；负债方资本金增加，借用中央银行再贷款减少，虽然可用资金（流动性）没有增加，但资本充足率得到了改善。对货币政策而言，在下调准备金率的同时减少了对商业银行的再贷款，净影响对四家国有银行基本中性，对其他银行是放松银根；对财政方而言，发行特别国债的利息支出与注资增加的资金占用费率大致相等，所以不增加财政负担。到2004年汇金公司代表国家对国有商业银行实施新一轮注资时，财政部向四家国有商业银行支付的特别国债利率降为年率2.25%，并开始实际向债券的持有者（国有商业银行）付息。

　　根据当时较低的会计标准计算，四家国有商业银行在获得特别国债注资后，平均资本充足率达到8%以上。但如按新的更为审慎的资本充足率管理办法测算，扣除国有银行的全部贷款损失，当时四家国有商业银行的资本充足率仅为-2.29%，财务上已经资不抵债（唐双宁，2005）。在这一背景下，仅依靠四家国有商业银行自身力量，仍然难以化解历年积累的信贷风险。国家于1999年决定成立四家金融资产管理公司，专门接收、处置从国有商业银行剥离出来的约1.4万亿不良贷款，经过这次剥离，国有商业银行不良贷款率在2000年当年下降了9.2个百分点。

　　从资产管理公司的资产方看，在剥离的1.4万亿不良资产中，大约1000亿来自于国家开发银行，其余来自工、农、中、建四家国有商业银行；就形态说，大约近4000亿为国有商业银行持有的债转股股权，大约10000亿为不良贷款。从资产管理公司的负债方看，约5800亿为人民银行的再贷款，其余8200亿是对四家国有银行定向发行的财政隐性担保的债券，最终损失由财政提出解决方案报国务院审批后执行。

　　到2006年底，四家金融资产管理公司基本了完成国家下达的政策性不良资产处置回收目标，在清收处置不良资产方面完成了历史使命，平均回收率略低于20%。

　　国有商业银行股份制改革取得金融改革的历史性突破

　　2003年召开的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出国有商业银行实施股份制改造，加快处置不良资产，充实资本金、创造条件上市四部曲改革的明确要求，新一轮银行改革自此开始。

　　设立汇金公司进行财务重组。2003年底，党中央、国务院决定选择中国银行、中国建设银行进行股份制改革试点，并通过设立中央汇金投资有限责任公司动用450亿美元外汇储备注资，希望藉此从根本上改革国有商业银行体制。2005年，汇金公司又向中国工商银行注资150亿美元。同时国有商业银行先后将部分不良贷款进行了再次剥离，2004年以来，工行、建行、中行、交行剥离并出售了1万亿左右的不良资产。经过财务重组后，国有商业银行的财务负担大大减轻，资产质量明显提高，资本充足率水平达到了8%的监管要求，为下一步设立股份公司以及在资本市场上市提供了有利条件。

　　与以往相比，这次国有商业银行的财务重组有两个特点，一是不良资产处置的市场化程度提高，1999年是按账面价值将不良贷款剥离到资产管理公司，因而是一次政策性剥离。2004年以来的不良资产是以拍卖方式定价销售给资产管理公司，相对应的中央银行再贷款也能收回来。二是采取了设立汇金公司用外汇储备而不是财政发债的方式注资。从当时情况看，要启动国有商业银行改革，进行财务重组并推动其上市，一个自然的首选思路就是再由财政发债注资解决，但这一思路没有走通。尽管当时名义财政赤字和债务负担率很低，但考虑到包括国有商业银行在内长期积累的不良资产，以及社会保障方面的巨大欠账，隐性财政负担并不低，而国有商业银行要在加入世贸组织过渡期内完成股份制改革，时间又十分紧迫。相对于财政的隐性负担以及向公共财政转型的巨大支出需要而言，当时国家外汇储备的投资渠道相对较窄，而通过设立汇金公司用国家外汇储备注资，既可拓宽外汇储备的投资渠道，又有利于使所有者多元化。

　　公司治理改革是这次国有商业银行改革的最大特点。以往改革主要在财务层面进行，涉及公司治理等深层次问题不多。这次改革是要建立一个规范的股份制公司治理结构，重在机制转换，涉及股份公司治理架构、内控机制、引进战略投资者、审慎会计准则、中介机构作用等多个方面，是一次更为全面和彻底的改革。

　　通过在境内外资本市场上市进一步改善股权结构，真正接受市场的监督和检验，是这次国有商业银行股份制改革的深化和升华。2005年6月，交通银行在香港联合交易所挂牌上市，2007年5月在境内A股上市。2005年10月，中国建设银行在香港上市，2006年成功回归A股市场。2006年6月和7月，中国银行也先后在香港H股和境内A股成功上市。2006年10月，中国工商银行成为在香港和内地资本市场同时上市的第一家金融企业，创全球有史以来IPO最大规模。但同时必须谦虚地说，全球市值排名靠前并不说明什么，切记日本的商业银行在20世纪80年代排名靠前但昙花一现的历史过程。

　　与以往相比，这次改革有三个显著不同，一是从单纯的财务重组向建立现代企业制度深化。1998年发行2700亿特别国债补充四家国有商业银行资本，以及1999年设立金融资产管理公司剥离1.4万不良贷款，重在化解金融机构的财务风险。这次是要通过注资实现银行改制，建立规范的现代企业制度，重在机制转换，是一次比较全面和彻底的改革。二是首次引进了境外战略投资者，对公司治理、风险控制以及创新和竞争力的提高影响深远，也为金融机构走出去打下了基础。三是改革效果大大好于以往。不仅初步建立起规范的股份制公司治理结构和风险内控机制，而且资本充足率大幅上升，不良资产率持续下降，盈利水平稳定上升。从整个30年金融改革的历史看，国有商业银行实施股份制改革并上市，是整个金融业转轨过程中一个最大突破，具有里程碑意义。

　　农村信用社改革取得重大进展

　　农村信用社改革是这一时期除国有商业银行改革之外又一个取得重大突破的改革。事实上，从这轮银行业改革的整体战略看，走的是一条“抓两头，带中间”的路子，两头就是指四大国有商业银行和众多的农村信用社。

　　党中央、国务院历来十分重视农村信用社的改革与发展。1996年国务院决定农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，由人民银行对农村信用社实施监督管理。2002年全国金融工作会议后，国务院成立深化农村金融和农村信用社改革专题工作小组，并最终形成了《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号文件），对农村信用社改革和发展提出了“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的总体要求。

　　2003年6月，按照引导和自愿相结合的原则，确定吉林等8个省(市)作为第一批试点省市，参加农村信用社改革试点工作。2004年8月，国务院又决定将21个省、区、市纳入农村信用社改革试点范围，并下发了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》。全国除了海南省（西藏没有农村信用社）外，所有省区市均加入了本次改革。

　　为了支持改革，国家给予的政策支持力度很大，涉及财政、税收、资金和利率等多方面。根据国发[2003]15号文件精神，人民银行会同银监会在8省（市）改革试点之初，就及时制定、发布了资金支持方案，由人民银行按2002年底试点地区农信社实际资不抵债数额的50%，发放专项中央银行票据或专项再贷款，帮助试点地区农信社化解历史包袱，其中专项中央银行票据用于置换农信社不良贷款和历年挂账亏损。各试点省份可根据本省的具体情况选择一种方式，也可以“一省两制”，但总量不能突破2002年底农信社实际资不抵债数额的50%。

　　人民银行以发放专项中央银行票据和专项再贷款两种方式支持农村信用社化解历史包袱，目的是使改革后的农村信用社能做到产权明晰、财务状况良好、治理结构完善。资金支持方案正视并注重解除农村信用社的历史包袱、建立连续的正向激励机制，防止改革后农村信用社走下坡路和防范道德风险。在专项借款发放和专项票据发行、兑付条件，以及考核程序的设计上，把资金支持与农村信用社改革进程紧密结合起来，力求取得“花钱买机制”的政策效果。

　　专项票据在兑付之后就成为信用社的自有资金，不用偿还，但对信用社增资扩股、资本充足率和不良资产的下降有一整套的严格要求，达到标准后才能兑付票据。兑付之前，信用社持有央行票据并得到按季付息。央行票据的设计为农信社改革和地方政府提供了巨大的正向激励机制，使99.9%的县选择了央票支持方式。

　　到目前，中央银行对全国2406个县农村信用社发行的专项票据将近1700亿元，置换的不良资产接近1400亿元，置换历年亏损挂账300多亿元，同时对新疆、陕西一些县也发放了专项借款。经过央行和政府的大力支持，农村信用社的不良资产大幅度降低。按照四级分类，农村信用社不良资产已经到了7.6%，比2002年末下降了29个百分点。相对于2002年的大亏损，2004年农村信用社实现了10年来的首次盈利，2008年实现利润500多亿元，同比增长了92亿元。

　　以中央银行票据的方式支持农村信用社改革是一次了不起的金融创新。央行票据对央行来说是负债，对信用社来说是无风险资产。央行用央票这种无风险资产来以县为单位置换农信社的不良贷款和历年亏损挂账，其中置换不良贷款占比不得低于65%。相对2008年美联储在次贷危机中用美国国债置换问题金融机构资产的做法，2003年夏天出台的以央行票据支持农信社改革的办法非常值得研究，感兴趣的读者可以就此课题进一步探索，应该可以做出几篇博士论文来。

　　三十年银行改革的基本逻辑

　　从实践中的改革顺序看，1979年开始实行的拨改贷，是金融领域改革中政治激励转向经济激励的起点。拨改贷的实施，企业开始有了还本付息压力，企业作为还贷主体开始有了产权约束。银行也开始有了追求利润的激励。随着拨改贷规模的扩大，大一统的、政企不分的国家银行体制必须转变，人民银行与工商银行分设就体现了这一要求，也是金融领域改革政企分离的开始。进入90年代中期以后，政策性银行的设立，也同样反映了在政企不分的情况下，商业银行追求自身商业利益与贯彻国家政策意图的冲突，是经济激励改革要求日益上升这一大背景下，金融领域进一步的政企分离改革。随着建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，金融改革进入全面推进阶段。在这一背景下，商业银行获得了至今为止仍然是最广泛的经营权限和经营范围，设立了大量的非银行金融机构，并通过这些机构绕规模拆借资金；获得了进入股票市场、房地产市场、期货市场、信托市场在内的几乎所有金融行业的经营权。但由于当时的改革并不配套，从外部看，金融监管的理念和制度尚未建立；从内部看，金融机构自身改革尚未开始，外部和自身均没有约束机制，自然引发了当时金融秩序的混乱，加之随后遭遇到亚洲金融危机，金融风险急剧上升。这一情况表明，如果仅仅是通过放权让利来增强市场主体的经济激励，在产权不清晰，金融机构自身没有一个好的公司治理和内在约束机制，单纯的经济激励改革最终不会成功，只会变成国家和企业之间的利益搏弈，产生大量道德风险，达不到真正增强微观主体内部约束的改革目标。正因如此，20世纪90年代后期中国金融业的治理整顿、分业经营至关重要。2003年底以来的新一轮金融改革，具有明显的产权改革特点，无论是设立股份公司，还是引入境外投资者和上市，都体现了在现代企业制度框架下明晰产权的公司治理要求，使金融机构改革从最初的外部放权让利和经济激励，转向建立现代企业制度和规范公司治理的产权激励，并通过公开上市增强外部市场约束和社会监督。随着金融机构特别是国有商业银行产权改革的深入，整个金融领域的微观基础正在发生根本变化，市场力量会反过来会促进政府加快职能转换，促进从行政命令治国向依法治国转变。

　　最后，我们对照市场经济的五个特征一一回顾，看改革30年来银行业是否发生了相应变化。首先看产权是不是比过去清晰多了，回答是肯定的。过去是人民银行一家银行统天下，现在是几百家银行加上几千家相对独立的农村信用社，资本充足率也有了显著改善；过去银行是政府和财政的出纳，一切听命于政府，现在是自主经营、发挥资源配置作用的市场主体，体现了政企在很大程度上的分离；过去以行政命令代替法律，现在法治建设初具规模，人民银行法、银行业监督管理法、商业银行法、物权法等成为监管部门和商业银行依法监管、依法经营的依据；过去银行领导干好干坏只体现在政治升迁，现在银行业已经有相当的经济激励；过去银行没有社会监督，现在每年都需要披露年报，上市银行还要考虑股票价格的表现，经营和决策透明度也明显提高，这些都是社会制约和监督。

　　尽管银行业改革取得了显著成效，但仍然还有很长的路要走。国有控股银行的董事长、行长基本上是任命制，监管也还带有不同程度的管制特征，这也是符合中国国情和渐近式改革的体现。但另一方面，资产回报率、资本回报率、利润、不良资产等经营指标的考核，中外资银行日益激烈的竞争，上市银行的市值表现等，都对传统体制形成了强有力的外部制约，银行业现状呈现出明显的混合经济特征，转轨过程中的复杂环境导致了较高的交易成本，也存在寻租腐败的机会。但就目前看，现行体制仍是可行的选择，还找不到更好的替代。随着全球金融一体化的不断深入，国际竞争压力的不断增强，港澳台日益融入大陆的经济生活，祖国统一大业的宏伟蓝图日益清晰，中国银行业将继续向市场化方向前进，暂时的反复仍有可能，但改革开放从趋势上已不可逆转。下一步，中国的银行业在可见的未来将经历经济周期、人民币逐步可兑换、稳步推进利率市场化这三件事的考验。我对中国银行业平稳度过这三个考验充满信心。

　　（作者为中国人民银行副行长）