公共利益的“拆迁”新演绎

　　公共利益的“拆迁”新演绎

　　■本报记者 岳振

　　在《宪法》、《物权法》以及《城市房地产管理法》中，“对公民的私有财产实行征收或者征用”的前提是“为了公共利益的需要”。而正是这个“公共利益”以及因此引起的征收补偿问题，在成为法学家们讨论的热点的同时，也成为出台新的“拆迁条例”的一个工作难点之一。

　　“公共利益”无明确界定但需范围限制

　　“公共利益是不特定多数人的共同的利益，同时还需要一种场景来界定这样的公共利益是否存在。”这是北京大学法学院副院长沈岿为“公共利益”作出的一个界定。

　　有学者如此说：如果法律能够对“公共利益”作具体、明确之规定，当然就会对公共权力的限制与公民私权的保障起到重要的作用，但这种要求法律具体化的方法是难以做到的，因为宪法法典不是“词典”，它不会也不可能对公共利益这样一个需要高度概括和抽象的词语作出明确的规定。

　　建议书的联名者之一，北京大学法学院教授钱明星对中国经济时报记者说：“我们不可能对公共利益作出一个完全明确的限制，在同一个国家的不同发展时期对这个问题的认识也是不一样的，但是在拆迁条例中，还是应该对公共利益有一个范围上的限制，对什么是公共利益应该有一个认定的程序。”

　　有观点认为，“公共利益”必须体现四个特征：

　　公共性，即公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显着特点；同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。

　　合理性，即要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。

　　正当性，即公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。

　　公平性，即必须要以必要补偿的方式来增进公共利益。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。

　　本次建议书的联名者之一，北京大学法学院教授陈端洪认为，公共利益的界定应该实现“具体化、数量化、程序化”。

　　具体化就是在概念上不能搪塞任何人，“你就告诉我，在具体事情上的具体公共利益是什么。”而数量化，就是要有一个数量的比较，“如果比较起来，公共利益确实大，那就让步了。”程序化，就是要明确“是谁说的”，不能任何一个人说了都算是公共利益。

　　沈岿教授在接受中国经济时报记者采访时指出，对于“公共利益”的界定，可以采取列举事项的方式，比如国防、教育、廉租房建设等就属于公共利益范畴，虽然列举的事项可能没有办法穷尽，或者即便列举了，也仍然会有争议，那就需要进一步通过规范、严格的程序来解决争议。

　　要有合理的争议解决机制

　　实体规定争议如此之大，那么，程序正义就被寄予了厚望。

　　沈岿教授告诉本报记者，地方决策程序很重要，主要是指地方政府和地方人大的决策程序。“我个人更倾向于由地方政府来对公共利益进行界定，因为在出现争议的时候，相关利益方可以起诉地方政府。”

　　地方政府在作出征收补偿决定的过程当中，应该有一个公众参与的程序，以此让公众来共同讨论、界定公共利益到底是什么。特别是涉及到一个具体项目的时候，它到底能够带来什么样的公共利益，政府应该跟公众充分地进行讨论。

　　另外，当某个事项经过公众讨论却未能达成共识，政府仍然认为这个项目是符合公共利益需要的，单方面作出征收决定时，应该允许当事人提出异议，上诉到法院。在法院再一次进行讨论和辩论，最后由法院作出判决。

　　“如果是因为公共利益需要，并已经按市场价给予了被征收人合理补偿，被征收人如还不配合，政府就可以进行强制拆迁，在任何一个国家，基本上也是这么做的。如果是商业拆迁，就要房产商和被拆迁方进行一对一的谈判，谈判成功了，你才可以进行拆迁，否则，你就不能拆迁。”钱明星教授的这个看法，也基本体现了其他法学专家的意见。

　　基于公共利益的征收补偿如何决断

　　然而，对于这个因为征收和补偿而引起的“解决争议”的机制，又是一个难题。去年１２月１６日，在国务院法制办举办的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》（草案）专家研讨座谈会上，争议解决机制也成为一个讨论焦点和现实难题。

　　钱明星教授对中国经济时报记者说，拆迁中的补偿纠纷最好还是通过协商解决，通过法院解决是一种迫不得已的办法。在土地征收补偿过程中，无非就是通过两种方式，一是上级政府对下级政府的控制，如果发生争议，利益受损方可以向上级政府提起行政复议；二是如果对行政复议不服的，可以向法院提起诉讼。

　　但陈端洪教授认为，现在解决拆迁纠纷的司法途径和行政裁决途径都有麻烦，通过司法途径，特别是在时间上，被征收方可能拖不起；通过行政裁决，又有一种惩罚性的倾向，往往是最先告状的人最后得到的是最少的。“我有一个设想，但是这次修改可能来不及了，就是借鉴英国的制度，建立一个土地或房屋征收补偿行政裁判所。”