医院试改核心问题悬而未决 分权模式引高层分歧

　　医院试改核心问题悬而未决 分权模式引高层分歧

　　3月3日下午3时的全国政协会议开幕式上，全国政协委员、卫生部长陈竺差一点就迟到了。从刚走下车到大会堂台阶上百米的距离，陈竺被记者们围堵了半个多小时，有关“医改”的发问让他寸步难行。

　　对于医改中公立医院的管办分离，陈竺表示支持地方的探索。事实上，作为医改“供方改革”的核心问题，公立医院到底实行怎样的管办分离，从高层相关部门到地方依然存在争议。而激进的成都模式，将公立医院划出当地卫生部门，另成立与国资委意义相当的部门实现分权，成为地方探索过程中的一个焦点。

　　管办分离引高层分歧

　　“对卫生系统来说，不能既当运动员又当裁判员，办医院应让微观管理的机构来做，如香港有个医院特别管理局一样。我们有些地方也在这么做，有的叫管理中心，有的叫局，我们支持大家的探索。”

　　陈竺的一番话或许能为公立医院管办分开的探索吃一颗“定心丸”，但关于公立医院管办如何分开的问题却一直存有争议。

　　2009年4月，苦等四年的新医改方案最终落槌。其中，作为解决全民“看病难”问题的“供方改革”，也就是公立医院改革也在逐渐展开，但作为“供方改革”核心问题的管办如何实现分开，却在各个层面上存有异议。

　　这种争议主要体现于管办分开到底是在卫生系统体制内实现管办分开，还是体制外实现管办分开。

　　一位参与医改研究的业内人士称，对此国家各部门之间的理解也存在着分歧。比如包括卫生部在内的整个卫生系统比较倾向于体制内的管办分开，而国务院则一直倾向于体制外的管办分开。

　　所谓的卫生系统体制内管办分开，主要模式是在卫生厅或局下面专门设立医院监管的医检部门以及负责公立医院资产管理的医院管理中心，在行政级别上二者平级，同属于卫生厅或局。

　　而体制外分开则主要是把负责医院的管理中心剥离于卫生厅或局之外，剥离卫生行政部门与公立医院之间的行政隶属关系。剥离隶属关系，也意味着剥离了卫生部门对于公立医院的财政权以及任命权，比如，目前存在颇多争议的成都模式。

　　对此，华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院副院长、博士生导师方鹏骞表示，实际上在医学界的各种研讨会上，对于管办分开也存在不同意见。目前不同部门对于管办分开的理解不一样，但其目的都是为了推进公立医院改革。

　　方鹏骞表示，其个人更赞成卫生系统内部的管办分开。“与国资委管理企业主要讲求保值增值不同，医院是要讲求公益性的，因此应该让懂得专业的人去管理。”如果像上海或成都一样，把公立医院资产划给国资委，等于公立医院多了一个婆婆，这样可能会影响整个行政效率。

　　医改第七套方案的主要起草人、北京大学政法管理学院教授顾昕则表示，如果管办分开不分家，等于是卫生部门与医院没有脱离行政隶属关系。“这就相当于爸爸管儿子，爸爸难免要维护儿子的利益。而剥离这种隶属关系，卫生部则单纯地变成了裁判，医院则成为了运动员。”

　　虽然陈竺强调卫生系统不能既当运动员又当裁判员，但怎样的管办分开才能实现这一点，目前还没有解决的办法。

　　虎眼金睛—医改

　　激进的成都模式

　　事实上，除了政策的出台层面，体制外的管办分开在具体的实践上亦存在争议。

　　今年1月份，成都市公立医院改革拉开序幕。根据成都市委、市政府的文件要求，新成立的成都市医院管理局将代表政府，对公立医院、国有医院行使政府出资人的职责，负责全市公立医院业绩考核和国有产权的监督。

　　在管理范围上，成都市的20所市属公立医院已经在日前正式由市卫生局移交给市医院管理局进行管理。

　　成都市方面表示，在接下来的时间中，成都市所有的区县也将陆续成立医院管理局，将现由卫生行政部门等管理的公立医院、国有医院和公立乡镇卫生院、社区卫生服务中心移交医院管理局。

　　而以往管理医院的市卫生局，将主要承担医疗卫生发展规划、服务监督等行业管理和公共服务职能。

　　由于这个医院管理局与国资委合署办公，实行一套班子、两块牌子，这在业界引起了不小的争议。

　　卫生部相关人士也在公开场合表示，公立医院的改革与国有企业改革不同，一定要保持公立医院的公益性。

　　3月3日，成都市医管局相关负责人对本报记者解释称，医管局并不是隶属于成都市国资委，而是属于政府出资，行使公立医院管理职能，相当于公立医院的国资委。

　　上述负责人强调，在今年2月23日举办的全国公立医院改革电视电话会议上，“有条件的地区可以设立专门的机构，负责公立医院的资产管理、财务监管和医院主要负责人的聘任，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制”的说法，就是专门指的成都。

　　医改小组成“润滑剂”

　　而对于管办分离两种模式的部委分歧，上述参与医改研究的人士告诉记者，目前的医改领导小组在协调卫生部门以及其它部门之间的意见分歧方面作用颇大。

　　这位人士称，事实上，此前卫生部门一直倾向于管办分开不分家。但最后都需要厅长部长说了算，这样改等于没改。

　　“由国家16个部门在一起成立了医改领导小组，最终的方案并不由某一利益相关部门说了算，比如说卫生部倾向于体制内的管办分开，但卫生部只可以在小组内提意见，最终决策还要小组统一意见。因此，管办分开最后怎么实行还要看试点效果。”上述人士称。

　　哈尔滨医科大学教授杜乐勋告诉记者，如果实行体制外管办分开，上海模式是值得借鉴的。

　　据了解，上海成立的医院管理部门申康医院发展中心，由卫生部门、政府等三方出资，此前一直由卫生局长兼任中心主任。杜乐勋称，这种卫生部门领导兼任管理中心领导的做法有利于各部门的协调。事实上，本次公立医管改革试点，上海也被纳入其中。

　　2月23日，五部委联合颁发的《公立医院改革指导意见》指出：“积极探索管办分开的有效形式。按照医疗服务监管职能与医疗机构举办职能分开的原则，推进政府卫生及其他部门、国有企事业单位所属医院的属地化管理，逐步实现公立医院统一管理。”

　　杜乐勋称，这种表述实际上为公立医院到底怎样实现管办分开留下了空间。“各地试点过程中，问题出来了，哪种模式好自然就一目了然了。”杜乐勋表示。