超高行政成本中的情与理

　　政府承担了较多职能而带来的较高开支，合情不合理；公务员工资低，从其他方面补偿，哪怕这种补偿是过度的，合理不合情；那些说不清道不明的收费罚款，以及数额庞大又无从监管的灰色收入，既不合理也不合情

　　中国政府行政成本之高，估计是世界之冠——我没有确切的对比数据，但与主要大国相比，中国的行政成本无疑排第一。根据财政部公布的数据，如果把中国政府的一般预算收入、政府性基金收入、财政专户管理资金收入、社会保险基金收入和土地出让收入全部加起来，其规模在2007年占GDP的比重可达30%。总规模与美国相若，但考虑到美国政府开支的大头是社保，而中国社保开支很少，则中国政府用于自身的开支就非常可观了。

　　造成这一结果有几重因素，有合情不合理的，也有合理不合情的，还有情理皆不合的。

　　政府管事多，养人多，开支大

　　按标准的政治理论，广义上的一国政府应由三部分组成：行政分支、立法分支和司法分支。所谓三权分立，即指这三个分支各自运转，互相监督、互相牵制的意思。中国的政府组织，仅从宪法规定和机构设置来看，也同样包含这三个分支，同样有着行政、立法和司法之间的分工。既然政府由三个分支组成，则所谓行政成本，也应当包含大小两个口径，即单纯行政分支的成本，与包含全部三个分支在内的大口径行政成本。

　　这样看，中国大口径的行政成本显然比宪政国家——比如美国的行政分支的花费要多得多。其部分原因在于，中国行政系统要管理的事务，比宪政国家行政系统所管理的事务要多得多。

　　在美国，涉及到社区的管理事务，大都由社区自治机构自行讨论处理，除非涉及到其他社区的利益，或违反了法律，行政机关不得已而介入外，一般情况下均与政府无关。对政府来说，这等于少了一大块管理事务，相应的开支自然也就很少。但在中国，社区事务恰恰是基层政府机构的重大职责所在，相应的开支自然就少不了。前几年的行政机构改革，直接做大做强了街道办事处，这是强化了社区管理职能了，相应的行政拨款自然也就更多。

　　在美国，一般民事纠纷都通过法庭解决，其成本表现为诉讼费和律师费。这部分开支是不计入行政成本的。但在中国，这类纠纷的很大一部分由行政机关调解或裁决，相关费用自然就被纳入了行政成本的范畴。

　　由于承担较多职能而带来的较高开支，属于合情不合理。社区自治与法治原则是现代国家治理的基本原则，这些事务本来就应该交由民众自理或法庭审理，全部由行政机关承担是不合理的。但考虑到中国还是转型国家，诸多方面与现代国家存在差距，因此倒也合乎情理。

　　中国行政开支中的另外一个大头，是所谓养人开支，也叫人头费。其中不仅包括公务员与事业单位职工的工资、奖金和福利，还包括舆论诟病已久的吃喝费用与车辆费用。中国行政系统一向实行所谓低工资高福利制度，公务员们一边拿着微薄的薪水，一边从吃拿卡要和公款消费中获得补偿，形成了一种非常畸形又极其浪费的报酬体制。近几年兴起了公务员热，不少人以当上公务员为荣，但他们看重的并不是公务员的薪水，而是当上公务员后的公款消费等各种特权。

　　假如将上述公款消费货币化到每个人的工资中，那么可以肯定，个人在消费的过程中一定会厉行节约而避免浪费，行政成本自然就能相应降低。

　　这种机制的弊端显而易见，却并不容易改变。中国的行政机关奉行严格的等级制度，并保有一定程度的人身依附关系，如果将上述福利全部或大部分货币化，那么， 这种依附关系也就很难存在了。在政府机关，不同级别官员所享有的报酬差别主要体现在工资以外的车辆、吃喝等生活享受上，隐含的意思是不允许个人积累过多的个人财富，以保证上级对下级的控制力，并刻意保持与市场机制的差异。这种状况，在政治体制完成转型之前，是无法改变的。

　　公务员工资既低，其他方面自然要有所补偿，哪怕这种补偿是过度的，浪费极其严重的，也只能接受。这算是合理不合情。

　　难查清、难取缔的灰色收入

　　当然，在中国超高的行政成本中，最大最重要的还是那些既不合情也不合理的成分，这包括曲折复杂又毫无必要的审批程序，说不清道不明的收费罚款，以及数额庞大但又无从监管的灰色收入。

　　中国经济是典型的管制经济，企业和个人几乎想做的每一件事，都必须获得某个机关的批准，由此产生了漫长的公文旅行和时间拖延。企业不得不聘用大量公关人员以应付行政机关的复杂程序，避免触犯政府的各种规定。这既增加了企业的人员成本，又产生了大量的不确定性，也使企业难以及时应对市场的瞬息万变，常常由于政府的无谓拖延，而无端遭受损失。个人就更是如此，为了办理各种证件和手续而不得不在政府部门间疲于奔命。

　　这种状况并非不能改变。例如在国外，公民在办理政府事务时，只要将相关材料邮寄给政府部门即可，除非必要一般无须登门。这既节约了公民的时间，又减轻了办事现场的压力，实施起来也不复杂。然而，奇怪的是，一贯主张与国际接轨的政府机关，却从来不肯在这件事上与国际接轨。

　　中国政府的管制措施绝大部分是毫无必要的。以投资审批为例。企业以自有资金投资，项目也符合相关法律法规，照理与政府无关，却仍必须得到政府批准，且达到一定投资额度还需要中央政府批准，其理由似乎是为了控制投资总规模，防止经济过热。但从以往的经验教训看，投资冲动的主力一向是地方政府而非民营企业。投资审批的结果是用政府投资挤出了民营投资，使经济整体的投资效率更低。

　　经济管制的另一个恶例是所谓《反垄断法》。《反垄断法》的本意是限制大企业的不良竞争行为，防止其滥用市场地位，以保护中小企业的发展。但在中国，反垄断局却变成了企业并购的审批机关。该机构管不了大型国企的并购，却可以对民营企业的并购行为横加阻挠，使民营企业的转型和发展又多了一道紧箍咒。但事实上，与国内投资行为一样，在对外并购中吃亏的往往是国有企业，而不是民营企业。反垄断局的审批不过是限制了民营企业的发展而已。

　　政府的乱收费、乱罚款和乱摊派经数番整顿，目前有所好转，但在某些地方，仍以各种名目存在。典型的如上海交通部门的钓鱼执法。此类行政行为的问题并不在于罚款本身，而是执法缺乏透明度与合法性，部分地方政府甚至将之发展为盈利项目。公民因此遭受的财富损失，也应算做行政成本之一部分。

　　以上的经济管制与乱收费、乱罚款等行为，都涉及一个敏感话题，即灰色收入。所谓灰色收入，是指游离于合法与非法之间的个人收入。在刚刚结束的十一届全国人大三次会议通过的《政府工作报告》中，删去了原有的“规范灰色收入”的提法，表明了政府在灰色收入问题上的犹豫不决。事实上，灰色收入的大量存在，本身就是中国现行体制的产物。大量不必要的管制措施创造了同样大量的寻租机会，这些租金便构成了灰色收入的主要来源。这些收入见不得光，但又很难清查和取缔，因为取缔灰色收入的前提是取缔那些管制政策。

　　需要指出的是，这些成本大都不会进入财务账册，不会成为记录在案的行政成本，但对企业和个人来说，这些成本却又是实实在在、难以避免的。某种程度上，这种成本比那些账目上的成本更大、也更沉重。

　　辨析超高的行政成本，不能将目光仅仅盯在看得见的费用上，更要盯住那些财务账目上看不见却对企业和个人影响最巨的成本。而要解决这些问题，除了财政透明化和监督到位之外，最重要的还是将久已停顿的行政体制改革更快、更彻底地进行下去，以尽快建立与市场经济相适应的行政体制。否则，随着政府收入的快速增长，行政成本也必将飙升到令人尴尬的程度。

　　作者系知名经济学者