地方政府债务透明度有待提高

　　刘晓忠

　　欧洲债务危机风起云涌，各界对于我国地方政府债务风险也愈加关注。而笔者认为，关注地方政府债务，首先要关注政府债务信息的透明机制。

　　应该说，为应对全球金融危机，我国推出的4万亿元经济刺激计划取得了相当成效，但同时，如此巨大的刺激计划也使得地方政府的债务呈现暴涨态势。2008年初坊间估计的地方政府债务为1万多亿元，而到目前银监会确定的2009年底地方政府贷款达到7.38万亿元。

　　地方政府债务风险究竟有多大？与银监会谨慎中透露出紧张不同，国家发改委表现得较为乐观。日前发改委财政金融司司长徐林表示，地方政府债务风险虽值得高度关注，但 “不认为这有现实的风险爆发可能”。

　　“不认为有现实的风险爆发可能”应该是可信的。毕竟，既然中央政府是地方政府负债的最后担保人，且中国缺乏《地方政府破产法》的立法基础，因此即便地方政府债务危机爆发，也不会如希腊等“欧猪五国”那样面临违约破产的风险。中央政府会要么压缩支出提高税赋，要么赤字货币化，从而以通胀形式加以化解。

　　那么，徐林的乐观是否能给受惊于欧洲债务危机并担心地方政府债务风险的投资者以慰藉呢？笔者认为不能。因为并不是说有中央政府托底，危机就不再是危机，风险也不再是风险了。尤其是，到目前为止，不论发改委财政金融司还是其他政府机构，都未能告诉市场一个精准的地方政府乃至中国政府整体的负债规模和结构，几乎都是概算。所以问题到底有多大，恐怕还没有人能够说得清楚。在此，笔者建议应增强地方政府债务透明度。

　　只有构建起政府（包含地方政府）债务信息透明机制，决策层准确掌握现况，才能作出精准决策。

　　当前中国至今缺乏一部政府会计准则，来推动政府财政收支的信息透明机制建设。对于中央政府来说，市场主要通过每年“两会”财政部的预算报告来了解政府财政收支概况。至于详细的收支细则、现金流状况和资产负债结构特征等，投资者难得其详，是为“两会”政府预算报告饱受非议之主要原因。而地方政府的财政收支信息披露则更不透明。目前地方政府债务信息更多来自于银监会，而地方政府是否存在隐性融资平台，其负债规模多大？地方政府发行的城投债、中期票据以及一些地方政府支出白条等的规模有多大？银监会的7.38万亿元地方贷款并非地方负债全貌，根据法律规定项目资本金平均20%左右的要求，7.38万亿元贷款存在约1.76万亿元的项目资本金，这些项目资本金要么是土地或项目收益权折现，要么是地方融资债券，具有收益不确定性和债务性。

　　显然，由于缺乏足够的信息透明和强制力的信息披露机制，导致各界很难判断地方政府债务负担的规模、风险敞口和风险烈度等。这势必影响中央政府的决策。

　　改变当前中央、地方政府的财政裙带关系，促进金融市场的健康发展，都亟待较高透明度的政府债务信息透明机制。当前的主流观点认为，应修改《预算法》，允许地方政府发债，从而堵住地方政府变相负债的“后门”。然而，由于无法厘清地方政府历史负债和稳定可信的偿还债务的渠道，市场无法获取有效信息确定其风险敞口并为其有效定价，评级机构也无法对此进行科学合理的信用评级，地方政府债势必变成担保增级的类抵押贷款模式。因此，贸然放行地方政府发债，带有较大的市场破坏性。至于在市场连基础性债务资产的风险敞口都无法确定的情况下，证券化现有地方政府债务，把风险由目前的柜台风险向整个固定收益市场扩散，也需谨慎。

　　同样，当前中央政府的负债中并未纳入地方政府债务这一隐性负债，一定程度上反映当前市场对国债等的风险敞口判断存在失范，所形成的国债收益率曲线存在风险覆盖度不足问题。鉴于国债收益率曲线是固定收益市场乃至整个金融市场的定价基础，失范的国债收益率曲线，很容易扭曲整个市场的定价，这对市场的潜在伤害也是不容忽视的。

　　由此可见，不论是判断厘清中央、地方政府真实债务和风险敞口，还是撇清中央、地方政府债务裙带关系，构建政府债务信息透明机制都是先决条件。

　　而要提高债务信息透明度，一方面应加快财税制度改革，实行科学合理的中央地方税制结构，使各级政府都有相对稳定的财政收入源；另一方面，需制定政府会计准则，构建政府资产负债信息披露的硬约束机制。同时，减少并取消政府的建设型财政功能，这是导致地方政府高负债的主要原因。

　　（作者系第一财经研究院研究员）