30年 最艰难的中国房改

　　在改革领域，房改注定是一项高度复杂的改革。不仅因为该项改革涉及到金融体制改革、财政体制改革以及土地制度的改革，更因为它牵涉到地方政府的利益、众多的部门利益乃至每一个人的利益，甚至是最大利益，所有这一切决定了房改的难度。

　　30年，最艰难的中国房改

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　　过去的一年，房价在人们的犹疑与观望中高歌猛进。以北京为例，三环的房价每平米五万，四环的每平米接近四万，五环的两万五，六环的两万。居高不下的房价远远超出了普通老百姓的承受能力。更学术的表达是：我国的房价收入比已经高达19倍，北京、上海、广州等地的房价收入比则超过50倍以上，这是一个没有支付能力支撑的比例。按照世界银行的标准，发达国家的房价收入比一般在1.8-5.5倍之间，发展中国家合理的房价收入比在3-6倍之间。

　　疯狂的房价之下，人们望房兴叹。一部反映中国年轻人居住现实的电视连续剧《蜗居》引起了人们的强烈共鸣，也顿时火遍了大江南北。

　　国务院总理温家宝的一句“我也知道所谓‘蜗居’的滋味”，让那些大城市里饱受高房价之苦的年轻人温暖而感动。

　　总理说，他有决心在本届政府任期内能把这件事情管好，使房地产市场健康发展，使房价能够保持在一个合理的价位。

　　此时，中国的房改正好走过了30年。

　　建国前30年的住房制度是失败的

　　最先提出住房制度改革的人是邓小平，时间是1980年4月。他在北京一片灰旧低矮的建筑物旁边，对胡耀邦、万里等人发表了后来被称为《关于建筑业和住宅问题的谈话》的言论。在这一次谈话里，他首次提出，房子是可以卖的。邓小平说，“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。”

　　在此之前的30年，人们一直处于住房福利分配年代，公民能从分配中获取的最大利益就是住房。

　　那时候，国家要花很多钱投入到盖房子这个事情上，盖了房子以后无偿分配给职工居住，收取很低的租金，低到无法维持房屋的再生产，最后成为国家的沉重负担。有统计显示，在建国后的近30年间，中国累计用在住宅上的投资为374亿元，年人均住房投资不足10元。到1978年，中国城镇居民人均居住面积为3.6平方米，而这个数字在1949年是4.5。30年间，中国城镇居民的平均住宅面积不仅没有增长，反而比1949年少了0.9平方米。

　　原国务院住房制度改革领导小组办公室（以下简称房改办）主任陈学斌因此总结：这说明我们在建国前三十年的住房制度是失败的。

　　建房很难，分房更难。“有权利的、有办法的人和有钱的单位分得多，也有很多人分配不到。由此而产滋生的腐败和矛盾屡见不鲜。”中国房地产业协会副会长顾云昌说，旧制度当中不仅国家背上了沉重的负担而且存在严重的分配不公和腐败，引起很大的社会矛盾，这样的制度必须改革。

　　于是，1978年9月，在中央召开的城市住宅建设会议上，邓小平提出，“解决住房问题能不能路子宽些？”1980年1月，人们听到了这句话在理论界的回音。在当月的《红旗》杂志上，苏星教授发表了题为《怎样使住宅问题解决得快些》的文章，论证住宅属于商品，私人购房与社会主义公有制并不矛盾。住宅建设应该走商品化的道路。

　　这一年，全国成立了两家房地产公司，在深圳诞生了第一份合作建房合同。但作为一个行业，“房地产”是在1984年被命名的。国家计委、经委、统计局、标准局等批准颁布了《国民经济行业分类标准和代码》首次正式将房地产列为独立的行业。万科、招商地产、保利地产、广州城建、浙江广厦、宋都集团……这些房地产企业也都同在1984年相继成立。

　　然而，所谓改革，也就是利益的调整。说是利益的调整，但调整谈何容易？以至于邓小平提出的住房制度改革，在很多年里都难以推动。直到 1992年，房地产业才开始真正社会化。在邓小平的“南方讲话”之后，掀起了中国房地产开发的浪潮，几乎一夜之间，房地产开发经营公司遍地开花，非国有企业开始进入房地产，包括外资。

　　在此之前，有一个标志性的事件：1990年5月国务院“55号令”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台， 1991年开始实施，推动了土地的有偿出让，土地的禁锢终于完全放开。

　　随之而来的是房地产业“井喷式”发展：据统计，1988年，全国房地产公司为3124家，此后3年，基本上维持在这个数量；1992年年底，这个数字一下变成了1.2万家，到1993年又变成了3万多家。1992年，全国商品房的销售额达440亿元，比上一年增长了80%。1993年前5个月，中国固定资产的投资在上一年的基础上又增长了69%。

　　这一切在1993年到达了顶峰。

　　而该年的6月23日，时任国务院副总理的朱镕基突然发表讲话，宣布终止房地产公司上市、全面控制银行资金进入房地产业。第二天，国务院发布《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》，中国房地产热戛然而止。大批的开发商卷款逃离，大量的资金沉淀，大面积的土地被闲置，大量的商品房被积压……企业、个人，叫苦不迭。此后，中国的房地产业陷入了漫长的沉寂期。房改的推动也愈发艰难。

　　这是中国老百姓第一次见识 “宏观调控”。数年以后，中国房地产行业频繁的宏观调控使人们对此不再陌生。

　　1993年调任房改办主任的陈学斌后来这样总结房改的难度：我当过煤矿工人，原来觉得下井是最苦的，叫“吃着阳间的饭干着阴间的活”。后来到了房改办，说得好听点叫利益的调整，调整谈何容易？改革的阻力相当大。再翻开历史一看，改革者都是没有好下场的。

　　房改注定是一项高度复杂的改革

　　房改不仅涉及到金融体制改革、财政体制改革以及土地制度的改革，更牵涉到地方政府的利益、众多的部门利益乃至每一个人的利益，甚至是最大利益，所有这一切决定了房改的难度。

　　“中国的一切改革必须得有超脱一切利益的这种人才能推动，如果有谁的利益在其中那就没法办了，难度就在这里。”

　　1998年3月19日，朱镕基当选国家总理。在面对600多国内外记者的新闻发布会上，他向世界宣布：中国要停止福利分房政策，深化城镇住房制度改革。住房分配一律改为商品化，住房将成为中国经济新的增长点。

　　从分管房改的副总理到总理，朱镕基在全国推行住房公积金制度、推进房租改革、出售公有住房，以及加快针对中低收入家庭的经济适用房建设等等。后来，也正是他一手推动了具有划时代意义的住房市场化改革。

　　在那一次的记者会上，朱关于“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无返顾，鞠躬尽瘁，死而后已”的一段话给大家留下了极其深刻的印象。“而我则回想起他带领我们研究深化住房改革政策这半年多的工作，就更能深刻感体会其中的艰难。”跟着朱镕基一起推动房改、时任建设部总经济师兼住宅与房地产司司长的谢家瑾回忆说。

　　中国房地产及住宅研究会住宅社会经济发展委员会的《2007—2008年度报告》，从宏观经济的角度对1998年住房制度改革的政策进行了评价：1998年朱镕基内阁果断启动住房制度改革时，没有多少人意识到这项改革的战略意义。现在回过头来看，住房制度改革对宏观经济的影响，远远超过积极的财政政策。鉴于这项改革的高度复杂性，其出乎意料的顺利，反映了这次改革的巨大成功。仅就其对经济的影响来说，在迄今为止所有的改革中，只有80年代的农村联产承包制和90年代初的土地有偿使用可以与之相比。

　　1978年改革开放之初至1998年住房改革，房地产占中国GDP的比重徘徊在2%左右，而经过住房制度改革到2007年的十年，房地产业对中国GDP增长的直接和间接贡献率超过10%。

　　渐渐地住房问题成为一个重要的经济问题。房地产业逐步从新的增长点，演变成“支柱产业”，最后到“重要支柱产业”。经济对房地产的依赖已是一个无法改变的事实。

　　谢家瑾在回顾过去10年的时候，将1998年到2003年这五年称为是房地产发展的黄金年代。“在这期间，房地产业的快速发展直接推动了经济增长，让它进入到一个上升的周期，这个上升的周期是在相当长的时间内一直保持，而且在那个阶段，房价运行非常稳定，年均的房价涨幅就在3.6%。”

　　2003年以后，中国房价开始了漫长的高速增长。也从这一年开始，中国的老百姓最真实地体验“房价之苦，在疯狂上涨的房价中，望房兴叹。

　　从全国统计局提供的数据来看，每平方米商品住房销售价格2003年为2197，较1998年的1854上涨了342元，5年的涨幅为18.45%；2008年3655，较2003年上涨了1458，5年涨幅为61.76%。2008年每平方米商品住房销售价格是1998年的1.97倍。北京、上海、广州、深圳这些热点城市的涨幅显然要远远大于全国的平均数据。

　　2004年，为解决投资过热，国家将房地产作为调控的重点，采取关闭土地金融两道闸门，带来市场供应量和预期供应量将大幅减少的信号，导致当年全国房价涨幅达到14。4%，远远高于1998年—2003年6年间商品住房销售年均上涨3.6%的水平。

　　2004年之后，在经济增长与稳定房价之间，国家开始了频繁的宏观调控。然而调控的结果，并不令人满意。一方面，房价越调越高，另一方面，出现了新的分配不公和腐败，社会矛盾不断累积。

　　在中国，住房问题是一个经济性问题，还是社会性问题，更是政治性问题。这一切决定了住房问题的复杂性，也决定了国家决策的难度。“现在的房地产作为一种政治性问题，谁也不敢谈房价。”顾云昌说，房价那么高了，政府谁也不敢说话了。现在要应付的现实问题确实很多。

　　制度性腐败已经成为住房最大的腐败

　　“房地产房价稳定最关键的就是供求关系，这些年老是在频繁地调控，让供求关系老是处于一个非常不正常的状态。但推高房价的源头还在土地上。”谢家瑾认为，最需要解决的是土地制度的改革。

　　“房地产供求矛盾当中，供给不足是矛盾的主要方面。”房地产商任志强说。从1999年到2009年，全国土地购置面积增长幅度从最高的40%变成了负的19%，十年期间，将近下降了60个百分点。他将土地的制约分为数量性制约和制度性制约，“数量性制约就是供应总量不足，制度性制约实际上供应不足和地价供应过高，两者对房价的推动是巨大的。”

　　任志强一直在炮轰这些年的土地政策：2002年的土地招拍挂文件改变了土地的供给方式，2003年8.31大限加剧了这种土地供给的格局，同年“关紧两个闸门，守住一条红线”的调控措施让供给量连续四年大幅下降，才形成了调控政策推动之下的房价变化和土地领先的价格信号。

　　另一个遭受诟病的是地方政府的利益驱动。1994年，进行税制改革将汇总感的税收收入分为中央收入和地方收入分税制收入两大类，其中中央收入占据了税收收入的大头。在城市财政收入下降的同时，所要承担的事权并没有相应减少，地方税收难以支付包括各项民生工程在内的庞大支出，于是土地出让金收入便成为地方财政收入的重要来源。据统计，目前我国县市中，土地出让金收入占预算外财政收入的比重已超过了50%，有部分地区甚至占到了80%以上。在利益的驱动下，垄断了土地的地方政府于是饥渴性地卖地、抬高地价。

　　进入2009年，“地王”频现：“北京地王”、“上海地王”、“深圳地王” ……一路刷新历史纪录。2010年，全国两会结束后的第一天，北京一天之内出现了三个“地王”。

　　在全国新一轮的“地王”潮中，绝大部分的“地王”是由国有企业制造的。国有企业凭借雄厚的经济实力，四处“圈地”。“圈地”的目的并不急于建房，而是到资本市场上去“圈钱”。 土地储备量大，股价就高，反过来，再以更高的价格竞地。

　　在房地产商潘石屹看来，房价大幅度上涨的重要原因之一是囤地导致供求失衡，囤积的土地多了，建房子的地就会少，房子的供应量随之减少，价格自然就会飞涨。潘石屹说：政府每年都在说要清理闲置土地，每年都喊狼来了，结果狼没有来，于是大家的胆子更大了，就更大规模的“圈地”。

　　“土地供应量前几年持续下降，闲置土地的收回阻力重重。受房价上涨影响，开发商大量囤积土地，使得已供土地没有形成有效的住房供应。”谢家瑾认为，所有的这些因素最后造成了我们的高房价。

　　在此背景下，土地作为一种稀缺资源，不仅成为了高房价的罪魁祸，也滋养了腐败的土壤。“土地是不可再生资源，而我们的市场还很不规范，开发商要拿地，关键看谁的路子更宽谁的关系更硬。在中国这块土地上很多事情是橡皮筋，可以松动的。现在大家都明白，房价中，除了高昂的土地价格，还有相当一部分是腐败的成本。”一位官员直言，“表面上，我们老是在讨论房地产价格，实际上，无法进一步探讨的是与此密不可分的政府腐败。”

　　2009年1月，一份来自REICO工作室的《我国房地产企业开发费用分析报告》研究表明，在房地产商总销售收入分布中，37.36%流向政府，36.49%是“除土地外的其他成本”，剩余的26.14%的份额才是企业所有。理论上，该报告核算的“成本”已经包含了开发商所有的成本，包括外界一向关注的房地产商的隐性成本或腐败成本。这一年落马的腐败官员中，大多与房地产商有着说不清道不明的暧昧关系。

　　“更严重的腐败则在于各级政府在经济适用住房之外，又规定了一大群本不应享受经济适用住房政策、不敢向社会公开家庭财富与收入的家庭另行适用于‘相当于享受经济适用住房政策’的住房……仅靠享受经济适用住房政策这一条而向家庭转移的财富大约就要以上万亿元人民币计算了。”任志强指出，全国各地均在建设部的检查中发现了大量的这种专门向政府官员、机构、特定人群供给的，利用经济适用住房政策的“官邸”。先期还有检查，如今已到了不但建设部不敢去查处，连审计署都不敢去审计的地步了。

　　分配的不公和腐败被制度合法化。任志强认为，制度性腐败已经成为住房最大的腐败。

　　最重要的在于的土地制度改革

　　1998年启动房改之后，政府推出了大规模的经济适用房。当时的经济适用房政策：免收地价出让金，减免税费，对开发商的利润控制在3%。

　　当年的住房改革通知规定：最低收入家庭租赁由政府或者单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

　　“土地是划拨的，国家不收土地出让金，现在的房价贵就贵在土地出让金上，我们的政府从农民那里10万块钱一亩地征过来，然后卖给开发商100万甚至1000万，地方政府靠这个挣钱。”顾云昌认为，不管后来经济适用房有多少问题，但在那时候，它至少解决了三个问题；一是拉动了经济的增长，二是实现了平稳过度，三是确实让很多中低收入家庭买到了住房。

　　然而，到了2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》对住房供应结构进行了调整：经济适用房只对准低收入家庭、中等收入家庭买普通商品房、高收入家庭买市场价商品房——低收入以上的群体全部被赶到了商品房上。

　　调整的结果是：相当一部分低收入家庭买不起经济适用房；相当一部分中等收入家庭买不起普通商品房。最终形成了一个徘徊在保障体系之外的庞大的“夹心层”群体。这部分人在国家的资源红利分配中，被边缘化了。

　　2005年调控文件要求各地增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量，2006年调控文件再次强调“优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。但这些政策的落实情况很不理想。

　　顾云昌调查了全国各地的很多地方，原来的经济型住房占到总投资的15%，最多占到25%左右，但在2003年之后，经济型住房的总投入只有整个投入的5%，经济型住房投资明显过低。

　　2006年之后，国务院多次提出深化改革，反复强调要将住房保障工作提到政府工作的重要议程。时任建设部部长的汪光焘在年底建设工作大会的工作报告中提出要正确处理政府责任和市场机制的关系。他说：“从十多年改革与探索时间看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题，构建多层次住房保障体系是政府的责任。各地一定要按照中央的要求，重视廉租住房制度建设，多渠道筹集资金建设廉租住房，逐步把覆盖面扩大到低收入家庭，使符合条件家庭得到一定程度改善。”这段讲话被看做是前几年调控基础上的反思。

　　2007年8月1日，国务院第187次常务会议通过了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。

　　2008年11月，国务院公布4万亿元投资计划时，“加快建设保障性安居工程”位列其中。中央明确提出“多渠道筹集建设资金，增加保障性住房供给”的要求。

　　在中央的政策压力之下，各地政府纷纷作出表态，确保经济适用住房新开工面积占同期住宅新开工面积的20%。

　　然而，一年之后，全国人大常委会发布的《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》显示，在中央预算安排的重大公共投资项目中，保障性住房建设进度缓慢，截至8月底仅完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。一些地方由于配套资金不到位和征地、拆迁等前期工作准备不足，难以完成该年的建设计划。

　　最新的消息显示，保障房建设正大举提速。住房和城乡建设部与各省、自治区、直辖市人民政府主管部门在京签订保障房建设“责任书”，敦促各地确保完成今年保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的建设目标。

　　保障性住房建设是一项对财政毫无贡献且要大把花钱又操心费力的工作，地方政府显然缺乏动力。资金配套的不足是一方面的原因，更重要的原因是，增加保障房土地的供给比重，意味着商品房土地的减少。这无论对于地方政府还是官员来说，都意味是巨大的损失。前者失去的是土地财政收入，后者失去的是腐败收入。

　　房价的上涨和住房保障的严重缺失，这两个问题最终导致了社会对房地产市场以及整个住房制度的积怨。

　　“根源还是在土地上，最需要解决的是土地制度改革。”谢家瑾最后总结说。

　　这也将是最艰难的制度改革。