土地出让期满无偿收回的法律难题

　　⊙谭浩俊

　　为适应房地产调控新形势，各地在土地管理制度改革方面有多种尝试。但是，要实施土地出让期满后可无偿收回的制度，却还面临着诸多难题。2007年出台的《物权法》就明确规定，住宅建设用地使用权期满将自动续期。

　　众所周知，中国的土地出让始于1987年，在过去的23年中，土地管理制度发生了翻天覆地的变化。那么，假如按照土地出让期满后可无偿收回的政策来执行，一旦土地管理制度发生了与这项政策完全不相同的变化，又将如何面对呢？未来的土地管理制度将发生怎样的变化，充满了不确定性，那么，今天土地市场出现的很多矛盾和问题，将在未来重演或出现。从制度和政策的延续性来看，从执政的态度和要求来说，应当不能把问题和矛盾都交给未来。

　　再一个问题是，谁是土地的最终出让人？土地出让，并不是简单的出让人与开发商的关系。以住宅用地为例，从最初土地出让的形态来看，是开发商与土地出让人之间的关系，即开发商从市场获得土地使用权后，与特定土地出让人建立了一种出让关系。但是，随着开发商将房屋建好并销售给业主，在开发商与业主之间，实际上又建立了一种新的土地使用权出让关系。那么，这里所说的出让人，到底是开发商还是原出让人呢？土地出让权期满后无偿收回，应当归原出让人还是开发商呢？再进一步分析，土地的所有权归国家，所有的土地都是国家出让给特定受让人的，是否无偿收回的权利都应当归国家呢？

　　土地出让期满后出让人可无偿收回，那么该如何维护业主的权利呢？业主购买住房或商业用房，或为了居住，或为了经营，也可能是为了投资。一旦执行土地出让期满后可无偿收回的政策，业主的合法权益将受到严重损害。因为，业主购买这些房屋的使用权，是基于现行政策的相关规定，不仅买的是现在，也买的是未来。如果取消了这些房屋的未来价值，就等于取消了业主一半的权利。显然不合理，也不合法。更何况，在业主的购房合同上，并没有此项规定。也就是说，从现实出发，即便要执行这项政策，恐怕也只能按照老房老办法、新房新办法的规定，仅对新的商品房、商业房执行此项新规定。

　　2007年10月1日生效的《物权法》明确规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。而1994年7月5日实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十一条也规定，办理土地使用权续期的，应当重新签订土地使用权转让合同，并依照规定支付土地使用权出让金。都没有提出过土地出让权期满后可无偿收回的要求。那么，地方出台的土地管理规定，如何处理好与相关法律的关系？是否可突破国家法律的规定呢？如果可以突破，那会不会带来土地管理的混乱呢？

　　笔者以为，细究起来，从某种意义上说，土地出让期满可无偿收回的规定，也是一种对权利的侵犯。如果真的要解决土地出让期满后的相关问题，最好的办法还是征收物业税，既可以保证不损害权益人的利益，也可以解决土地无限期无偿使用的问题。同时，可以遏制楼市过度投资和炒作的势头。

　　（作者单位：江苏省镇江市国有资产监督管理委员会）