 |
|
地方债风险：个体性还是系统性？
主持人（中国金融四十人论坛秘书长 王海明）：我国的地方政府债务风险，其本质上属于系统性风险还是个体性风险？
李麟（浦发银行战略发展部总经理）：从官方口径上来讲，目前认为政府地方债风险总体可控。从商业银行角度来看，
相关公司股票走势
李伏安（银监会非银部负责人）：以我在河南的工作经验来判断，我认为现在中国的地方政府债务确实有风险，但是最大的风险不是现有的存量问题，而是未来的增量问题。我赞同“现在地方政府债务规模可控但潜在风险大”的观点，但不认同关于地方政府债务风险引爆点的条件分析。
地方政府债务问题不是一个单一的小问题，而是在中国整体环境下的区域性问题。首先，当前的非法集资、民间高息借贷、影子银行以及互联网金融，如果出现流动性问题，将很快引爆地方政府债务风险。其次，更大的金融机构管理的理财、基金、信托产品，以及一些区域性（如山西、内蒙古）和行业性（如煤炭）问题，也有可能引发整个地方政府的风险，甚至出现连锁反应。所以我觉得可能要更宏观而非具体地看地方政府风险爆发问题。
魏加宁（国务院发展研究中心宏观经济部巡视员）：根据风险影响的程度，我们提出“系统重要性地方政府”的概念，建议将地方政府的债务风险分为三类：第一类，债务指标已经超过警戒线，但尚未发生债务危机；第二类，已经爆发债务危机，但不具备系统性风险；第三类，债务危机已经十分严重，并有可能引发系统性风险，对于不同类别的风险应采取不同的应对措施。
地方政府债务问题的本质
是财政问题
主持人（王海明）：地方债问题究竟是金融问题还是财政问题？
李麟：从实际情况来看，我国的地方政府债是中国发展的阶段性产物，具有系统性风险特质且有股权的属性，这有其历史原因。计划经济时期，财政与政府债务难以分开。现在，一级政府体制对其他政府平台具有隐性担保的作用，政府提供隐性担保的目的是获得平台类项目所带来的外部性，但却承担了“剩余风险”兜底的责任，以及在非常状态下通过政府权力介入的“剩余控制权力”。隐性担保突出了地方债务风险的系统性特质，剩余风险承担责任和剩余控制权力构筑了融资“股权”的属性。
纪敏（中国人民银行研究局副巡视员）：市场、投资者认为地方债是政府和财政的责任，但政府和财政是否认同，是否做好了准备？事情也许并不那么简单。从事权来讲，包括平台债务在内，广义上都是财政的责任。但落实到偿债责任时，十八届三中全会指出“推行政府债务预算，将债务收支全面纳入预算管理，考虑在全口径预算中再增加债务预算部分”，问题在于哪些部分应纳入预算，纳入预算的部分中，哪些应列为赤字。这些问题在政府与市场、财政与金融事权划分不清的情况下处理起来并非易事。
毛军华（中国国际金融有限公司董事总经理）：从法理来说，中国是实行单一制的国家，不是联邦制，中央政府对地方政府债务负有兜底责任，这也是市场会倒逼的原因。要保证金融稳定，中央政府不会让某个省级政府破产。当前和未来我们都要提倡依法治国，这可能会成为十八届四中全会的重要议题。因此，在地方政府债务问题上需要从法治角度加强顶层设计，从而真正建立现代国家治理体系的财税体制。其中，如何增强中央政府与地方政府的协调性和匹配性是值得关注的话题。
如何看待地方政府
大规模投资基础设施建设
主持人（王海明）：作为借款主体，我国的地方政府通过平台融资，大规模从事基础设施建设。我们该如何看待地方政府的基建投资？地方政府是不是承担了本该由企业承担的责任？
李伏安：我感觉地方政府官员自改革开放以来形成的执政理念很难改变，地方政府对于发展、建设、投资的需求挥之不去。地方官员从基层一步步成长起来，所有的成长经历、感受、成就都在那个地方。让他们停下来做宏观设计，例如建设一个省的债券体系，既超出了他们的能力范围，也远远超过他们的任期，甚至超过他们自身的生命周期。在这种情况下，地方政府的投资需求非常旺盛。
我们现在需要中央政府来管理各个地市的多元化需求，所以需要从体制上进行设计。从分析问题的框架来说，我觉得应该更注重体制机制建设和未来风险控制，而不应该放在存量风险解决上。
我认为地方政府债务形成风险的核心原因是缺乏统一管理，即没有明确管理地方政府债务风险的思路。现在我国地方政府的举债方式不缺多样性，也不缺创造力。地方政府的举债方式多种多样，世界各地的举债方式我国地方政府都有尝试，甚至还创造了一些自己的方式，但是缺少规范性、统一性。所以，应该安排一种体制和机制，使中国债券市场的资源分配更加市场化，而不是让各个地方政府自己通过各种渠道、各种机构去举债。如果缺乏统一管理，市场容易混乱。
纪敏：有人认为，很多项目应该由企业而不是政府实施，应该由中央财政而不是地方财政支出，应该由省级政府而不是县级政府实施。目前存量债务支出范围很广，但政府间及政企间事权划分不清晰，因此支出责任不清晰，从而导致债务责任不清晰。公共服务涉及面很广，包括能产生充足现金流的项目、产生部分现金流的项目和不盈利的项目，差别非常大。如果让财政负担偿债责任，就应该把债务纳入财政预算，甚至是预算赤字。
将来要减少新增债务的风险，首先仍是要分清债务责任，把能交给市场的，不交给政府；能交给地方的，不交给中央，尽可能减少政府和上级财政直接作为投融资主体的事权责任。现在非常强调公私合作模式（Public-Private Partnership），政府通过购买公共服务与市场进行合作，不负担其他责任。事实上，只要放开公共事业市场，市场自身就能选择，哪些是吸引不到社会投资要由政府去做的，哪些是可以合作的，哪些是可以完全交给市场的。要让市场发挥作用，前提是政府要放开这个市场，融资平台也好，私人投资也罢，平等竞争公共项目；政府手中用来招标的资源，土地或特许经营权，对平台或其他投资主体一视同仁。
魏加宁：关于地方政府是否要进行基础设施超前投资这类问题，我觉得最重要的一点是明确由谁来决定。是由政府决定，还是由市场决定？如果让地方政府自主发债，就是由市场决定，市场会判断该不该修、有没有效益。万一判断错误，投资者也应承担相应责任和风险，从而达到分散风险的目的。
地方政府融资新渠道
主持人（王海明）：地方政府新的融资渠道有哪些？中央财政是否应介入地方债务的处理？
李麟：在公私合营模式中，难以区分公益性资产和收益性资产，商业银行设计PPP的融资方案时，在国有资产、国有企业改革里面引入民营企业，将来都会成为算不清楚的账，不利于从根本上解决地方融资问题。
纪敏：由于体制原因，虽然发债约束较软，但政府仍然应该通过发行债券进行融资。发债时需要编制资产负债表和现金流量表，也需要评级。在评价中可以通过投资者付费等方式进行规范。发债时必须明确债务主体、偿债来源、资金用途等。公开市场具有约束力，也涉及到如何通过发债带动偿债能力建设，带动分税制改革的深化等。所以，发债至少是当下理清头绪的一个突破口，能够带动财税、金融等诸多改革，硬化地方政府的预算约束。
发债需要自发自还，现在还有一定脱节，因为债务主体与资金使用主体脱节。省级政府进行发债，市级政府包括县级政府在用钱。因为存在脱节，市场约束和评级就无法发挥作用。据我了解，人大正在讨论修改《预算法》，研究地方政府发债如何破解。大部分观点认为最多只能放在省级政府，但是我认为应该放到所有层级政府。当然在实施上可以分步，但法律上的口子应开足，这体现了事权与支出责任一致、谁用钱、谁举债、谁还钱的基本原则。
李伏安：《预算法》是否会允许地方政府发行债券还未确定。
纪敏：这是大势所趋。如果修改《预算法》，在法律上，只要是财政主体、预算主体，就应该有相应的债务融资权。我们应该对公开的市场的约束力抱有信心。2011年时，云南高速路建设融资平台近千亿贷款违约，城投债风险溢价大幅度上升，市场一度数月无法发债。2012年下半年和去年“钱荒”时期，市场都做出了反应，说明投资者能“用脚投票”。市场约束可以倒逼地方政府改变预算现在软约束的状况。
毛军华：我们去调研的时候经常听到一些银行和地方领导这样讲：你别看这条路现在没有多少车跑，再过五年、十年，伴随着地方经济的发展，这些项目都有外溢效应，我只要拖几年这些债务都能偿还。不过，这种看法是否过于乐观？这里需要从经济学上测算一下哪种路径更加合理：一种是我们非常积极主动地去化解潜在的地方政府债务问题，用低成本的中央财政资金把那些高成本的地方政府债务置换出来；另一种是我们继续维持现状，再等三年到五年。我们需要做出判断，到底哪一种路径的总成本对整个国家、整个金融体系的伤害最小。
魏加宁：关于中央财政早介入还是晚介入，哪种选择产生的效益更高，我还是坚持我2003年时提出的观点。我个人觉得首要的问题还不是合算不合算的问题，而是如果不趁着中央财政的日子还比较好过的时候赶快把地方政府债务风险化解，一旦将来中央财力不足，再去解决地方政府债务风险，难度会更大。所以，从这个角度讲，与其晚出手不如早解决。
成立地方政府债务
风险管理委员会？
主持人（王海明）：魏加宁老师在CF40内部课题报告中提出了建立地方政府债务风险管理委员会的建议，您认为是否可行？
魏加宁：需要说明的是，我们提出的“地方政府债务风险管理委员会”并不是一个常设的行政机构，而是一个跨部门的临时性决策机制，以应对近期内可能出现的局部突发风险，推进中期的风险化解工作以及长期的治本之策。
李伏安：地方政府债务风险在什么地方没有很明确界定，所以现在最重要的不是要建立风险处置基金和设立风险管理委员会，我觉得更重要的是设立一个管理所有地方债券的管理委员会，比如财政部设一个债券管理部门。
李麟：建议设立专门的委员会，以抓住政府平台融资系统性风险的本质，在国家获取外部性的同时，加大从总量和结构上对政府融资风险的控制。可采用总量评估、边际定价的方式，合理控制政府隐性担保的总量风险、合理配置政府融资平台的总量、分布和结构。
（2014年7月27日，中国金融四十人论坛（CF40）成员、国务院发展研究中心宏观经济部巡视员魏加宁负责的CF40内部课题“地方政府债务风险综合化解方案研究”完成了中期成果，CF40举办内部课题评审会暨第101期“双周圆桌”内部研讨会。本文节选自与会成员和嘉宾的现场讨论内容，由中国金融四十人论坛秘书处整理，经作者审核。）
(编辑 王梓 马冬冬)
点击进入【股友会】参与讨论
我来说两句排行榜