第五节 现阶段中国农村金融现状及体制改革
一、农村金融体制的变革
改革开放以来，我国农村金融体制发生了深刻的变革，农村金融业务也日渐繁荣和发展，通过不断扩大和调整业务范围，增加了对农业和农村经济的投入，从而促进了经济要素的有效组合与合理流动，保持了农业高速增长的势头。
(1)增加了贷款的投入。1978年，当时的中国人民银行和农村信用社对农业只发放生产费用贷款，用于购买种子、化肥、农药等生产资料，同时发放少量的生产设备贷款。当时的贷款种类极其简单，数量极其微薄。1979年恢复中国农业银行，当年底，中国农业银行的贷款存量411亿元，农村信用社的贷款存量48亿元，合计459亿元。在以后的年份中，逐渐开办了开发性贷款、商品粮棉基地贷款、林业贷款、丰收计划贷款、星火计划贷款、扶贫贷款、农业综合开发贷款、山区综合开发贷款、节水灌溉贷款等大量的专项贷款。通过贷款支持了家庭承包经营的发展，支持了乡镇企业的发展，支持了国有农业企业的发展。1994年成立中国农业发展银行，承担了国家粮棉油等主要收购、调销和储备的贷款，确保了粮棉流通体制改革和农民收入增加。同时，进一步加大了对农业生产建设项目的贷款投入，承办了农业基本建设和技术改造贷款、扶贫贷款、农业综合开发贷款、节水灌溉贷款等十几种专项贷款，为农业提供了强有力的支持。与此同时，中国农业银行和农村信用社加大了对乡镇企业特别是农业产业化项目的支持。1997年末，中国农业银行的贷款存量达9809亿元，中国农业发展银行的贷款存量达8153亿元，农村信用社的贷款存量达7273亿元，三家金融机构贷款总计达25234亿元，比1979年增加24775亿元，增长54倍，成为农业和农村经济发展的强大动力和坚固支柱。
(2)开办了农业保险业务。为了分散农业生产经营活动中的风险，中国人民保险公司以及后来成立的一些保险公司相继开办了农业保险业务。农业保险的险种有：农作物保险，承保粮食作物或经济作物在收获前及收获期间遭受的损失；养殖保险，承包大中小家禽家畜及海水养殖和淡水养殖所遭受的灾害损失；林木保险，承包人工林、天然林、经济林在其生长或结果期间遭受灾害事故造成的损失。1986年，新疆生产建设兵团成立了专业性、区域性的农牧业生产保险公司。
(3)开放了资本市场，提供了多种金融服务。随着中国证券业的发展，一些农业企业除向金融中介机构间接融资外，还直接走向资本市场，或发行股票，或发行债务，或创办投资资金。
伴随我国农村金融体制改革的深化，特别是农业发展进入一个崭新的阶段，对当前的农村的金融体制提出了新的要求，与此相应，农村金融同农业发展的一些新矛盾也开始暴露出来。①农村客户和农业项目很难得到贷款支持。目前，中国农业银行和农村信用社虽然都明确提出坚持为农业、为农村、为农户的服务方向，但在具体的贷款选择上，基本按照商业化原则。中国农业发展银行虽是政策性银行，但只对粮棉油等主要农产品的收购、调运、储备等流通环节发放贷款，其他方面无法问津。这样，对于贫困农户、贫困企业、落后地区的贷款，对于比较效益差、投资回收期长的项目贷款，谁都不愿办理。总体上说，在贷款的运作上，市场机制发挥得较好，而宏观调控作用发挥得还不够，对于市场失效的问题没有得到很好的解决，政府的政策还没有完全落到实处。②农业保险还比较滞后。农业保险风险大，回报低，必须予以政策保障，动议多年并已写入《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》中关于成立农业政策性保险机构的决定至今还未得到落实。③农村金融风险还非常大。由于多种原因，目前农村金融部门的资产质量非常低劣，一些已经既成的风险突出地暴露出来，一些潜伏的风险也不断显现。
二、我国农村金融的制度安排
为了适应农业发展新阶段的要求，推动新阶段中农业的进一步发展，首先必须对农村金融制度进行创新和调整，既要有利于加强农村金融管理，又要有利于改善农村金融服务。
(1)转变增长方式。在增长方式上，从主要是数量扩张的粗放型的金融服务转向质量与数量并重的集约型的金融服务。改革开放以来，农村金融方面走的基本上是数量扩张的粗放的外延型发展道路，无论是在组织规模上，还是在业务规模上，贪大求快，不注意质量和效益，形成潜伏着的金融风险。今后，应当按照数量与质量并重、集约化、内涵型的增长方式，以市场为导向，以效益为中心，切实防范和化解农村金融风险，寻求一个实实在在的经济效益。
（2）扩大服务领域。在服务领域上，从主要是信贷方面的单一的金融服务转向投资、证券、保险等多样化的、综合型的金融服务，长期以来，对农业的金融服务主要是传统的存款、贷款和汇兑结算，近些年来，虽然发展保险、信托、证券等业务，但还远远满足不了农业的多样化需求。农业发展不但需要传统的信贷工具，更需要金融市场的多种工具，需要金融业成为一个“百货公司”以供农业发展选择，金融创新已经是摆在面前的一个现实。
（3）增加直接融资。在融资形式上，从主要是间接融资的金融服务转向逐步扩大直接融资的农村金融服务。长期以来部门发展的外来资金除少量的财政拨款外，大部分是靠贷款，而贷款是靠中介机构金融部门提供的。这种间接的融资有着诸多的约束，往往满足不了借款者的要求。而对于直接融资民间自由借贷，无论是企业还是农户，基本上采取的是打击、抑制的态度，因此，造成了农业发展的资金困难。近些年来，尽管对民间自由借贷采取了宽容的态度，但还没有赋予一个合法的地位，更没有民间借贷法的规范和约束。同时，近些年来，随着资本市场的发展，一些大型农业企业开始发行股票募集资金，但上市的企业和规模还适应不了农业需要，因此，适应农业发展新阶段的要求，一方面要提供优质的信贷服务，一方面要允许并规范直接融资行为，进一步扩大资本市场的筹资能力。同时，对于那些大型国有农业企业，也可以进行将银行贷款变为企业股权的尝试，发展金融业的投资业务。
（4）发挥所有金融部门的作用。在金融部门为农业服务问题上，从主要是农村金融部门提供的金融服务转向所有的金融部门都可向农业提供金融服务。提出这一制度，必须有相应的激励约束机制保障。首先是农村金融部门，都必须坚持为农业、农村和农民服务的方向，同时，政府及其中央银行和财政部门应当给予其一定的优惠政策。其次对非农村金融部门，如果对农业、农村和农民提供了金融服务，那就应当让其农村金融服务部门享受农村金融部门的待遇。这种政策在发达国家的美国和发展中国家的泰国都曾有过，如美国的一般商业银行，如果对农业的放款达到全部放款的一定份额，就可以享受低税率的照顾。随着中国金融业的相互渗透和重新组合后，在农业发展新阶段中，单靠农村金融部门难以满足农业发展的需求，因此，应当面向整个金融部门寻求农业的金融服务。
在重新安排农村金融制度的基础上，还必须相应地调整农村金融支持农业发展的政策，这样才能更好地适应农业发展的要求。为了加强和改善农村金融服务，围绕调整农业和农村经济结构，必须做出相应的政策调整。诸如在农产品生产上，从主要是对初级农产品生产的服务转向逐渐增加农业产业化的服务；在农产品的市场上，从主要是对面向国内市场的服务转向面向国内、国际两个市场的服务；在农业的所有制结构上，从主要是对公有制经济的服务转向支持各种经济成分发展并逐步扩大对非公有制经济的服务；在农业的经营规模上，从主要是对小规模生产的服务转向对具有规模效益的适度规模生产的服务；在农业与农村社会的综合发展上，从主要对农业生产的服务转向逐渐扩大对乡村中小企业发展及小城镇建设的服务；在提高农民生活质量上，从主要是对生产经营的服务转向对消费也提供服务。上述有些政策可以一步到位，有些政策必须循序渐进；有些政策可以单独操作，有些政策则必须综合动作，有所为，有所不为，根据农村农业生产的发展变化适时的做出调整，从政策上切实实现农村金融对农村农业发展的支持作用。
三、实现农村金融业务的良性运行
为了适应农业发展对农村金融部门的要求，应当依照上述的制度安排和政策选择，不断扩大农村金融的发展空间，改进和完善农村金融服务，切实防范和化解农村金融的风险。
（1）拓展贷款领域。农村金融部门发放的贷款，不管是政策性金融机构发放的，还是商业性金融机构发放的，都是贷款，而不是财政拨款或民政救济款，都必须坚持信贷资金的运行规律，确保按时足额收回贷款本金和利息。这一点是不容含糊的。目前的问题是，对那些不适于商业银行发放贷款，而又不宜或无力用财政拨款解决的项目，应当安排政策性贷款解决，不单是流通环节的需求，更重要的是生产建设环节的需求。应该逐步放大农业政策性金融机构的功能，使其承担起农业与农村经济发展的宏观调控任务。这是社会主义市场经济体制的要求，也是农业和农村经济持续稳定发展的要求。这里需要强调指出的是，中国农业银行虽然按《商业银行法》运作，但其贷款投向必须仍然坚持为农业、农村和农民服务的方向，特别应该在农业的产业化、规模化、现代化发展上有所作为。同时，改革后的农村信用社更要尽量服务于农村、农业和农民，特别是要为农民服务，在支持农民家庭承包经营的同时，逐渐开办消费信贷业务，帮助农民改善生活条件，提高生活质量。对中国农业银行没有机构或没有贷款的地方，农村信用社也要加强对中小企业的服务，支持公有制的多种实现方式，支持经营形成的多样化选择，特别是要注意支持非公有制经济的发展。
（2）拓展资本市场。农业发展进入新阶段后，在融资渠道和方式上，要改变传统的单纯依靠财政拨款或银行贷款的模式，树立起强烈的市场观念、资本观念和价值观念，学会依法在市场上运作资金。对大型农业固定资产投资项目，可采取发行债券的方式筹集资金，也可以组建股份制的公司上市发行股票筹集资金，对目前国有农业企业，在改组、改制、改造和加强经营管理过程中，要注意优化资本结构，通过战略性改组，逐渐发展一批上市公司。对于目前已经上市的股份制企业，要加强管理，规范动作，确保股东的合法权益。
（3）发展农村保险。改善农村金融服务，必须扩大保险业务。农业再生产是经济再生产和自然再生产相结合的过程，自然灾害的影响特别大，同时，农业的比较效益低，这样就使农业处于非常不利的地位。当发生自然灾害损失时，如果通过保险使农业获得一定的补偿，可以较好地解决农业发展中的困难。应当扩大保险范围，增加保险种类，实行比较灵活的保险方式，吸引更多的农户和农业企业参加保险。对农业保险公司，财政和税务部门应该给予一定的照顾。为了降低开办农业保险业务的成本，可委托中国农业发展银行及农村信用社代理。
（4）发展农村担保。担保难，是近年农户和农业企业贷款中的主要困难。对贷款的农户或企业担保，应当成为完善农村金融服务中的一项新业务。保险公司可以开办贷款担保业务，其保险的对象可以是借款方--农户或企业，也可以是贷款方——农村金融机构。这应是一种优化考虑的办法，如果保险公司不愿经营此项业务，也可以探索成立担保公司或担保合作社，由借款人（农户或企业）合资组建，当发生风险损失时，由担保公司或担保合作社负责补偿。
（5）切实防范和化解农村金融风险。农村金融风险是农村金融改革与发展中不可忽视的问题，也是困扰金融业务的一个严重的问题。在改进和完善农村金融服务的同时，必须防范和化解农村金融风险。从目前的情况看，农村金融的风险主要是农村信贷的风险。长期以来形成和积累的农村信贷风险，有自然灾害造成的风险，有体制不顺、政策偏颇造成的风险，有经营管理不善造成的风险，也有借款人的道德风险，由于多种原因，导致了农村信贷的高风险。到目前，中国农村金融机构的不良贷款已占其全部贷款的很大比例。中国现实和潜在的金融风险，已敲响了警钟，万万不可麻痹大意，必须把防范和化解金融风险的问题作为深化改革、促进发展、保持稳定的大事。防范和化解农村信贷风险，需要借款方和贷款方共同努力，首先需要农村信贷部门加强管理。农村信贷部门要具有良好的职业道德和操作规范，严格按照有关的法律、政策、制度办事，实行审慎信贷的原则，建立贷款审查、发放、质量认定、损失核销各种环节相互分离、相互制约的全过程的责任制。其次，防范和化解农村信贷风险，特别需要农户和农业企业的友好合作。要把这种债权债务关系及其行为严格界定在法律的规范之下，依法管理贷款的全过程。要提高农户和农业企业的金融意识，增强其资信和债信的观念，建立良好的信用关系。要帮助农户和农业企业管好用好资金，建立合理的资产负债结构，加强经营管理。要有严格的制裁措施，对于那些逃废、悬空债务、赖账不还等不良道德行为，要诉诸法律，从而使全社会的信用行为都置于依法有序运作的环境下。
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