第三节 我国农村反贫困战略的实施及成效
一、我国农村反贫困战略的转变
为实现2000年消除农村绝对贫困这一伟大的目标，90年代以来中国的扶贫工作发生了深刻的“三个转变”：
（1）由道义性扶贫向制度性扶贫转变。这意味着，扶持贫困人口是政府的一项重要职责，政府的扶贫工作具有制度保证，有专门的组织机构和专门的经费，而且有一套相应的法律和政策来指导和约束这些机构的活动和经费的使用。这一转变使政府的扶贫行动与公民和民间组织的扶贫行动有质的区别，对于政府来说，扶贫不仅仅是出于道义的自愿选择，还是一项不可推卸的责任。
（2）由救济性扶贫向开发性扶贫转变。这意味着，扶持贫困人口脱贫致富工作从一般的社会救济工作中分离出来，成为一项独立的社会工程。开发性扶贫的方针是鼓励贫困地区广大干部群众发扬自力更生、艰苦奋斗精神，在国家的扶持下，以市场需求为导向，领先科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富。开发性扶贫的中心是帮助贫困人口形成自我发展的条件，并以此为贫困人口脱贫致富的基础。
（3）由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。这一转变意味着：国家的扶贫对象不再是贫困地区（主要是贫困县），而是贫困人口；国家扶贫工作的直接受益者不再是贫困地区的各级政府，而是贫困地区的贫困人口。如果以农副产品为原料的加工业和劳动密集型的加工业形成区域经济主体，则人均收入增长的不均衡性较小；如果资金密集和技术密集型的加工业形成区域经济主体，则人均收入增长的不均衡性较大。
贫困人口由于居住地区自然条件恶劣、基础设施落后、自身竞争能力低下，因而在区域整体经济增长的过程中处于不利地位，参与程度低、受益少。在区域整体经济增长的过程中，伴随着非贫困人口人均收入水平较大幅度增长，不但贫困人口的绝对贫困问题难以得到有效的缓解，相反，他们的相对贫困问题却日益加剧。因此，以贫困地区为对象的反贫困战略并不是最有效的反贫困战略，要使反贫困行动收到更好的效果，反贫困行动的对象的规模必须进一步缩小，应当以贫困农户和贫困农户占绝大多数的自然村为对象。也就是说，筛选反贫困行动受益对象的“筛子”的“筛孔”要进一步缩小。
二、解决贫困问题的主要措施
1.在确保粮食生产的同时，调整农业的单一生产结构
单一的农业种植业结构或者说单一的粮食生产结构，不仅无法提高农民收入，解决用钱问题，而且在一些地区，特别是自然条件恶劣的地区，连吃粮问题也解决不了，甚至还有日益恶化的趋势。“以粮为纲”的方针给一些贫困地区带来的危害特别严重，大片森林、草原被毁，造成土壤沙化，水土流失，水旱灾害发生频率明显上升，使这些地区陷入“越穷越垦，越垦越穷”的恶性循环之中。近年来一些耕地少、荒山多的贫困地区，种草种树改变了生态环境，既增产了粮食，又提高了收入。在一些地理位置和自然条件较差的地区，种植业商品化开发成本很高，潜力不大，而因地制宜发展林果业、畜牧业，则能收到明显的脱贫效果。许多贫困地区根据市场需要，远抓林果，近抓畜牧迅速脱贫的经验，充分地表明了调整农业的单一生产结构是脱贫致富的成功之路。
2.立足本地资源，发展乡镇企业
部分中西部地区农村经济发展水平的差距，主要不是由于农业而是由于乡镇企业发展水平的差距。因此，发展乡镇企业对于中西部一些地区脱贫致富有举足轻重的意义。近年来，有些贫困地区挤出扶贫资金，利用银行贷款办起了一批乡镇企业，但是由于市场信息不灵，产品、产业选择带有很大的盲目性，成效甚微，所办乡镇企业十个九个严重亏损，不少企业不仅未能增收，反而要吃补贴，成了地方财政的包袱。企业发生亏损，固然有管理水平不高，脱离实际地想一步登天生产出高、精、尖产品等原因，但是不立足本地资源，则是贫困地区乡镇企业发展受挫的共性问题。开发本地资源，特别是以市场为导向对农产品实行深加工生产劳动密集型产品，对一些地区脱贫致富发挥了重要作用。作为大型扶贫开发项目的“三西”建设就取得了巨大成效，“三西”（甘肃定西、河西和宁夏西海固）地区各县放手调整产业结构，发展农村商品生产，数万个乡镇企业崛起于穷乡僻壤，初步建成了以豆类、亚麻、畜产品、林果蔬菜以及矿产开发和草编为“龙头”的六大支柱产业，大大增强了地方经济的造血活力。
3.完善和健全贫困乡村的农民培训和技术推广制度和体系
在将农业技术推广经费与增收、脱贫效果联系的基础上，由中央财政来解决所需的基本经费，可能是农村扶贫开发一条高效持续的措施。如果以全国扶持1000个相对贫困的县每个县扶持10个贫困人口比较集中的乡镇计算，一年需要10亿元。这部分费用应用于三个方面：①农民，尤其是贫困农民的管理知识和技术培训；②农业技术推广和农户管理指导员的培训和能力建设；③与增收、脱贫相挂钩的技术推广。在中央政府支持的过程中，农业技术推广和农民管理培训与指导部门，应结合各地的实际情况，探讨自我发展的方式。
农民培训内容的选择，需要建立在对农民培训需求的参与式评估的基础上，主要由熟悉当地自然、技术条件和农民的接受能力的县级技术和农经部门来进行安排，培训方式和培训规模需根据农民的时间、理解能力进行有效安排，以农民实际接受和消化作为主要的考核指标，过去常采用的培训人次最多只能作为主要的考核指标之一。
4.增大对农村扶贫开发的资金投入，保证“十五”扶贫开发目标的实施，为21世纪减缓农村贫困奠定一个良好的基础
从1986年开始农村扶贫开发以来，中央政府对农村扶贫投入的资金总额较大，不考虑价格因素，15年累计投入达到1500亿元。但是如果从中央的扶贫投入占中央财政支出的比例来看，却是很低的。1986-1998年财政扶贫资金仅占财政支出的0.73%，即使将扶贫专项贴息贷款包括在内，也不过占到财政支出的1.62%。
实现前述“十五”农村扶贫开发战略目标，政府需要进一步加大对农村扶贫开发的投入力度。根据对7项主要扶贫措施所需投入的估算，每年需要投入约162亿元，相当于1999年中央财政支出的1.5%。相对于解决近1亿人口的脱贫和发展问题来说，中央财政支出中用1.5%来扶贫开发，既是可以承担的，也是完全有必要的。
5.加强对扶贫资金分配和使用的管理，强化扶贫项目前期、实施和完成后的研究、监测和评审制度
[HT2.][HT]完成农村扶贫开发战略目标，不仅要增加扶贫投入，同时也必须加强对扶贫资金分配和使用的管理，强化扶贫项目前期、实施和完成后的研究、监测和评审制度。从过去15年及一些国家扶贫的经验教训来看，建立完善、健全的资金分配和管理制度，减少和避免资金的流失、浪费和低效使用，是有效扶贫的基本条件和重要保证，要保证资金的有效使用，首先必须摒弃存在制度缺陷的扶贫计划，如贴息贷款。尽管世界上曾有不少国家采用过贴息贷款的方法扶贫，但几乎找不到一个成功的先例。其次，扶贫资金分配的原则、传递路径和管理机构，必须公开透明，接受社会、公众的监督。再次，项目经费的使用应逐步借鉴国际机构的报账制，只有经过审核的合理费用才能报账。在具体的管理环节上，需要完善和加强从项目立项到结束后的评估审计全套制度。①建立项目前期可行性研究制度，所有项目都必须经过专业技术部门的经济和技术论证，并有基层组织和穷人参与讨论。②项目实施阶段，既要有项目实施部门的内部监测，也要有包括审计、主管部门在内的外部监测，还应有基层组织和穷人的参与性监测，通过监测发现问题后经过一定的程序可对项目设计、实施进行相应的调整；③加强项目完成后的终期评估。一方面是评判项目执行机构的实施情况，以判断执行机构的管理能力，另一方面也是为今后或其他地区的项目设计、实施机构选择和安排提供借鉴；④加强审计部门对扶贫项目的经常性审计，及早发现问题并加以解决。
6.城乡交流，加快贫困地区劳务输出是减轻贫困的快捷途径
劳务输出是当今世界多数国家和地区解决就业、增加收入、赚取外汇的重要途径。尤其在中国这个劳动力资源丰富的大国，劳务输出是与乡镇企业并驾齐驱的能大量解决农村剩余劳动力的重要途径。在贫困地区，劳务输出的作用更为重大。一方面，劳务输出可直接帮助贫困户剩余劳动力就业，增加收入，加快脱贫致富进程；另一方面，劳务输出使从来没有走出山沟沟的农民开阔眼界，增长见识，学习技术和先进的生活方式，交流信息，回乡后开辟新的就业门路，加快产业成长和社会进步。后者在冲击贫困地区多年未曾解开的致贫症结方面所发挥的社会效应和蕴藏的脱贫潜力是巨大的，其能量来源于人力资本在流动中的增值。因此，劳务输出把贫困地区劳动力推向社会、推向经济发达地区，实际上也相当于大大节约了政府对贫困地区的智力投资和就业成本。根据1994年时调查资料进行的贫困分解结果发现，在常居人口中，有一个人外出打工的家庭其贫困发生率、贫困深度指数和贫困强度指数分别比没有人外出打工的家庭缓解4%、43%和48%，有两个人打工的家庭又比一个人打工的家庭缓解10%、5%和3%。因此，劳务输出战略是世纪之交反贫困战略的最佳选择之一，对于人口众多、资源不足的中部地区尤其具有现实意义。
7.大力改善贫困乡村的社会服务条件，增加贫困乡村农民享有社会服务的机会
我国人类贫困指数值较高，重要的原因是全民尤其是农村居民的受教育程度和医疗保障程度较低。既然国家认为享受基本的教育是每个公民的义务，而且科教兴国战略被列为我国的基本国策，政府就有责任采取更有效的措施确保所有居民享受基础教育的权利，实行免费享受初级教育。在目前至少可以先实行6年免费义务教育。如果现有教育资源能够重新合理配置，中央和地方财政只要提供少量支持就可解决。但是在具体实施过程中很难甄别谁是确实缺乏经济能力上不起学，谁是有能力但因其他方面原因不让子女上学的，只能通过确定合理的教育税征收起点和税率、由财政为所有的人支付教育费用的方法来解决。假定经过调整教育税后，农民学杂费的20%需要由中央和地方两级财政来分摊，中央和地方各负责50%，以1999年人均学杂费和书本费525元计算，全国小学学龄儿童占全国人口的11%，中央财政需要新增加支出66亿元。实施农村初级卫生保障制度，同样是减缓人类贫困的一个重要方面。但由于这项制度建设比较复杂，在“十五”期间主要以试验和探索有效的筹资和管理制度为主，重点解决所有儿童的防疫问题，降低婴儿死亡率。
8.在生存条件恶劣的地区，采取移民搬迁的方式，逐步缓解贫困。
据国家统计局利用全国抽样调查资料推算，全国贫困地区有1153万农村人口生活在自然资源不足自然资源不足地区是指人均可耕地在0.3亩并且粮食亩产在100公斤以下的地区。条件下。如果以当地最多容纳一半人口计算，有577万人口需要外部来解决。假定这些地区劳务输出的比例与其他贫困地区相当，即有10%左右的人口自己解决了人地关系紧张的问题，还有450万左右的人口需要通过移民搬迁来解决。以搬迁每人成本5000元计算，需要投入225亿元，如果中央和地方政府各承担搬迁费用的一半，中央财政需补贴112.5亿元，年平均22.5亿元。
从20世纪80年代初特别是1990年中期以来，据不完全统计全国累计搬迁移民258万（国务院扶贫办，2000），多数移民基本解决了温饱问题。在多年的搬迁移民过程中，各地都积累了不少有益的经验和教训，为下一阶段的移民搬迁工作奠定了较好的工作基础。但是，移民是一个非常复杂的系统工程，是迁出和迁入、迁出和留下农民之间利益和资源再分配的过程，也是移民本身再社会化的过程，因此在认识到移民搬迁对最终解决剩余人口温饱问题重要性的同时，也需要有关部门开展认真细致的工作，探索和总结有效的移民、安置和再发展规划。
9.采取以工代赈方法，改善贫困乡村的水利和基础设施条件，并探讨贫困乡村公共工程可持续管理维护制度
在我国相当部分尚未解决温饱或虽已解决温饱但很不稳定的贫困乡村，水利灌溉和道路、供电等基础设施落后，仍是制约农业和经济社会发展的主要因素。过去5年的经验证明，以工代赈在水利工程和基础设施方面是一种行之有效的方式。存在的主要问题是项目过于分散，使其扶贫效果难以形成合力；而且工程建设后续维护、管理问题没有从制度上加以解决，使工程的使用寿命缩短，效率降低。此外，具体到各个贫困乡、村，究竟应先解决什么工程、如何更有效地设计、管理和维护，基层组织和农民参与太少，也导致工程的针对性和使用效率降低。
10.实施扶贫监测计划
扶贫开发是一项复杂的系统工程，特别是在中国扶贫工作已由过去以生活救济为主的“输血”扶贫转化为以启动贫困地区经济增长的“造血”扶贫以后，整个扶贫工程无论从形式上，还是从内容上都极大地丰富起来。在市场经济条件下，许多具体的扶贫形式、内容和政策，只有通过经济核算，才能有效进行选择。根据新的形势，我们有必要建立扶贫监测系统，实施扶贫监测计划。其意义在于：一是有利于国家和地方政府根据实际情况，及时把握和适时制定扶贫政策和确立工作重点；二是有利于提高扶贫资金的使用效益。因此，实施扶贫监测计划也是一项重要的反贫困措施。遗憾的是有关方面对此认识不足，片面认为只有具体的扶贫实践才是反贫困的内容，以至于扶贫监测落后于实践。近几年来，中央及各地政府先后出台了不少扶贫政策，但这些政策执行情况和实施效果如何，我们难以及时把握有关情况。国家统计局充分认识到建设贫困监测系统的重要性，最近在世界银行的帮助下即将对广西、云南和贵州三省进行贫困监测，虽然监测面有限，但对于评估有关扶贫政策必能有所裨益。
三、1986年以来我国农村扶贫的主要成效和问题
1.扶贫的主要成效
(1)农村贫困人口大幅度减少，贫困地区农民收入实现了较快增长，贫困地区与全国平均的农民收入差距有所缩小。从1985到1998年，农村贫困发生率从30.7%下降到4.6%，国定贫困县农民人均纯收入从206元增加到1318元，国定贫困县与全国农民纯收入之比从51.81%增大到61.03%（见表18-1）。我国农村贫困人口的大幅减少，要首先得益于全国经济持续高速增长的宏观环境，但不可否定，政府的扶贫加快了脱贫的进程。其一，大量扶贫资源的输入，增加了贫困农户的创收能力；其二，基础设施等条件的改善，增加了农村贫困人口从全国经济增长中直接和间接受益的能力。第三，政府有计划的组织和社会动员，唤起了全国的非贫困地区及其人民对贫困地区和穷人的关心和帮助，使扶贫在一定意义上真正成为了一种社会行动。表18-11985～1998年国定贫困县与全国平均农民收入差距变化
年份〖〗全国平均（元）〖〗贫困县平均（元）〖〗贫困县相当于全国平均的比重（%）1985〖〗397.60〖〗206.00〖〗51.811992〖〗784.00〖〗416.69〖〗53.151993〖〗921.62〖〗483.70〖〗52.481994〖〗1221.00〖〗648.30〖〗53.101995〖〗1577.70〖〗823.90〖〗52.221997〖〗2090.10〖〗1240.00〖〗59.331998〖〗2161.98〖〗1318.00〖〗60.96资料来源：根据国家统计局有关数据及温家宝1999年6月8日在中央扶贫开发工作会议上的讲话整理。(2)贫困地区的生活条件和基础设施得到较大改善。以工代赈及其他扶贫措施的实施，贫困地区的生活条件和基础设施得到较大改善。据统计从1986年启动大规模扶贫计划以来，贫困地区已有6200万人解决了饮水困难。乡通公路率和乡通电率分别从1986年的83.9%和77.8%提高到1998年的97.6%和97%。
(3)贫困地区社会服务事业有了较大发展，贫困地区与全国平均水平之间在一些社会发展指标方面的差距有所缩小。1986年以来特别是从1994年之后，“希望工程”、“教育扶贫”、“卫生扶贫”、“文化扶贫”等活动的积极开展，贫困地区的教育、医疗和文化落后状况有了一定的改变。到1998年贫困地区小学适龄儿童辍学率下降到6.9%,98%的乡镇配备了卫生院。
2.中国农村扶贫存在的主要问题
过去十多年的扶贫在取得成绩的同时也暴露出了一些问题，比较突出的有：
第一，现行扶贫战略和政策基本上是根据传统的计划经济思想制定的，其实施在很大程度上依赖于地方政府，容易产生与计划经济相连的各种弊病，穷人和贫困地区的基层组织以及非政府组织对扶贫的主动参与较少，决策和实施的盲目性较大。
第二，扶贫过分依赖政府的资源投入，没有建立起从市场和社会筹集和动员资源的必要制度。政府资源有限，不可能全部承担起扶贫任务。因此，政府需要建立新的扶贫资源的筹措机制，动员全社会的力量，共同解决我国的贫困问题。
第三，对政府扶贫资金的分配和管理使用没有建立严格的规范、透明的制度，致使扶贫资源易被转作他用，扶贫资源的利用效率低下。尤其是不少贫困地区的扶贫资源被一些“贪官”蛀虫挥霍掉了，不仅浪费了国家扶贫资源，而且影响了党和政府的形象。
第四，多数扶贫措施难以起到持续地减缓贫困和增加收入的作用。1986年以来15年中中央政府直接投入的扶贫资金1300多亿元，到2000年这些投入最终能产生多少农民收入、形成可持续发展能力虽不易估计，但可以肯定地说，至少由贴息贷款和行政压力产生的这部分收入很难具可持续性。
第五，十多年的扶贫在改善穷人的收入形成能力方面做了一些努力，但制度建设明显滞后。较突出的表现为：①没有建立穷人进入信贷市场的制度。十多年国家向贫困地区投入资金不少，但主要是以项目的方式注入的，一旦项目结束，在现行金融制度下农村穷人仍无法获得所需的信贷资金。小额信贷试验在这方面做出了一些探索，但始终未能取得合法的地位。如果不能在金融制度方面做出必要的调整，让具有还款能力的穷人从正规金融机构获得信贷支持，2000年后相当多依靠政府资金脱贫的穷人有可能返贫。②劳务收入一直是贫困地区农民增收的重要途径，但为贫困地区农民进入劳务市场提供信息、培训等服务的组织制度并没有建立起来。世界银行西南扶贫项目在这些方面提供了一些经验，但即使是该项目的设计也只是注重输出劳务本身，对于劳务输出服务中介组织培育的重要性缺乏足够的重视。③没有建立社会扶贫资源动员、传递和分配的制度。十多年社会扶贫效果不错，但捐赠等社会资源的动员筹集多数是临时性的，资源的传递和分配也没有形成有效的让捐赠者放心的制度。“希望工程”在这方面做得比较成功，但其做法没能及时总结应用到整个社会资源的动员、传递和分配制度建设中去。此外，社会服务和社会保障等制度的建设也严重滞后。所有这些有关扶贫制度建设的滞后，都有可能在今后部分地销蚀已取得的扶贫成果。
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