第四节 农村劳动力转移的对策
农村劳动力转移是一项跨世纪的复杂的系统工程，需要精心计划，合理采取措施，才能加快农村劳动力转移速度，加快农村城镇化进程。
一、推进城镇化进程，加快小城镇建设
国际经验表明，工业化与城镇化的同步发展，对于提供更多的就业机会是至关重要的。城市本身的集聚效益就有利于创造更多的就业机会。我国90年代以来规模急剧扩大的农村剩余劳动力跨地区流动现象，从另一个角度表明，主要依靠“离土不离乡”进厂不进城的农村就地吸纳模式，已无法解决数以亿计的农村剩余劳动力的出路问题。加快城镇化进程将成为今后解决农村剩余劳动力就业问题的根本出路。而实施这样一个新的战略，关键是解决好以下两个问题。
（1）引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合。小城镇接近于农村，乡镇企业集中在小城镇，农民就近转入小城镇就业，与土地的关系维持一段时间，既可降低农村剩余劳动力转移的成本和就业风险，又可有效地避免在大中城市吸纳能力有限的情况下，农民大量涌入城市所产生的种种问题。当然，鼓励乡镇企业向小城镇集中，并不意味着可以选择“遍地开花建小城镇”的非农化和城镇化道路。小城镇遍地开花，分散力量普遍发展，规模过小，形不成相应的城市功能，不利于提高投资效益，也不利于保护土地和环境资源。小城镇建设不能只考虑解决眼前问题，一定要考虑长远的需要，否则将为此付出沉重的代价。应在统一规划下，以现有的县城为骨干，同时选择部分条件好的建制镇重点加以发展。为了促进小城镇的发展，应制定优惠政策，鼓励乡镇企业连片集中发展，建立大批乡镇工业小区，引导乡镇企业向小城镇集聚。小城镇建设需要大量资金，仅仅依靠国家是不现实的，应主要通过自筹资金来解决，广开资金筹集渠道。小城镇基础设施建设的资金，应本着“共同享用、共同负担”的原则来筹集，应鼓励农民自带资金进城办企业，发挥农民自己建城的积极性。
实现乡镇企业发展与小城镇建设的结合，必须通过深化乡镇企业产权制度改革和发育要素市场，来逐步打破乡镇企业的社区封闭性。必须进一步深化产权制度改革，乡镇企业产权制度改革的目标是使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的企业法人主体和市场竞争主体，最终建立起适应社会主义市场经济和社会化大生产客观要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。乡镇企业产权改革的具体形式要因地制宜，因企制宜。
（2）要形成合理的城镇规模结构。我国城镇化所存在的问题，不仅表现在城镇化水平的滞后，还表现在城镇的层级结构不够合理。我国特大城市、大城市、中等城市和小城市数量的构成是1∶1.1∶5.0∶10.7。特大城市与大城市数量相近，中等城市与小城市相差一倍，而大城市与中等城市却相差4倍，小城市与建制镇的比例为1∶44，与一般集镇的比例是1∶109。城镇化不仅是农村人口不断向城市积聚的过程，也是城镇层级结构不断完善的过程，在现阶段，我国大中城市及小城镇之间在就业机会、收入水平和生活质量等方面仍存在着悬殊的差距。城市的积聚效益仍然是很明显的，在这种情况下，我们一方面要积极发展小城镇，使其中一部分升级为小城市。另一方面，还要进一步发展大中城市，我国中等城市向大城市跃升的空间还相当大。今后，城镇化政策的核心要由以控制城市规模为主转移到发挥城市积聚效益和形成合理的城市层级结构上来。为此要根据城市福利体制改革的进程，适时调整城市化发展方针。无论是走集中型城市化发展道路还是走分散型发展道路，应根据不同地区不同发展阶段的情况区别对待，鼓励各类有条件的城市得到进一步的发展，同时要逐步形成城市发展的市场机制。
二、增强乡镇企业活力，提高劳动力吸纳能力
改革开放以来，乡镇企业的发展对于缓解农村剩余劳动就业压力，做出了巨大的贡献。乡镇企业由于资本密集度较低，其就业生成能力比城市国有企业要高得多，在吸纳农村剩余劳动力方面，将继续发挥重要的作用。
从转移行业上看，我国农村剩余劳动力主要转入农村工业部门，非工业部门就业所占比重偏低。在亚洲其他发展中国家和地区，非工业部门就业占乡村非农就业的比重大都在2／3以上。见韩俊：《跨世纪的难题——中国农村劳动力转移》，山西经济出版社1994年版。而中国在改革初期的1978年，乡镇工业企业职工人数占到了乡镇企业职工人员的78.2%，到1997年，乡镇企业中第二产业的就业比重高达81.1%见《中国乡镇企业年鉴》(1998)，中国农业出版社1998年版。。其次，农村工业就业又偏向于各种与农业关联程度较弱的工业，而与农业关联程度较强的农产品加工业则相对发展不足。例如，在亚洲其他国家，就业于食品加工、纺织和服装三个部门的农村劳动力，占乡村地区从事制造人数的比重一般在40%～60%之间，而中国乡村地区就业于这三个工业部门的劳动力的比重1985年为19.5%，1992年也只有33.5%。
农村劳动力能较多地在农村工业部门就业，这显然与中国农村工业内部的行业结构比较齐全有关。在其他发展中国家，农村工业的主体是以农业为原料的工业和直接为农业、农村提供生产投入品和生活消费品的工业。就中国情况而言，农村工业已全面介入各工业部门，其行业分布与城市工业具有很强的“同构性”。
现在乡镇企业发展面临的制度环境和市场环境已发生了根本性的变化，在新的环境下，乡镇企业不可能在所有的行业都与城市企业展开竞争。在经济发展进入结构调整时期，大部分行业生产能力出现相对过剩的情况下，乡镇企业要适应国内和国际市场竞争的要求，对产业结构进行战略性调整，这是保证乡镇企业持续增长和就业容量不断提高的关键。
（1）大力发展农产品加工业。从城乡布局看，在改革开放前，中国农产品加工业大都分布在沿海大中城市，形成了农村生产原料，城市加工的格局。这种格局割断了农产品加工业与农业的有机联系，不仅造成农产品原料损耗大，加工成本高，也不利于农业生产的发展。改革开放以来，由于乡镇企业的异军突起，这一局面有了相当大的改观。1997年农产品加工业产值城乡比为1∶0.89，食品工业还是城市占主导地位，城乡比为1∶0.60。中国农产品加工业目前仍主要集中在城市，特别是农产品的深加工大都在城市。农产品加工业主要还集中于东部沿海地区（近2／3），而内地的比重则很小，尤其是西部地区只占1／10。参见农业部课题组：《农产品加工业的发展与对策》，中国农业出版社1999年版。中西部既是农产品的主要产区，也是农产品加工业发展最具潜力的地方，要加快农产品加工企业向中西部转移的速度。我国今后农村剩余劳动力的压力主要在中西部地区，发展劳动密集型的农产品加工业，不仅有利于西部地区吸纳更多的农村劳动力，而且可以缓解农村剩余劳动力跨地区流动的压力。
（2）大力发展第三产业。相对于第二产业发展的规模和要求而言，乡镇企业中第三产业发展总量不足、发展相对滞后。乡镇企业第三产业的内容和结构难以适应农村经济进一步发展的需要。现阶段的乡镇企业第三产业，主要集中于一些传统的、低水平的交通运输和商业饮食服务业上，在某些传统行业中，由于区域之间产业结构的相似性，进入过剩、低水平过度竞争的局面也早已形成。一些农村亟需的第三产业（如科技服务、技术信息咨询、金融保险等方面）发展严重不足。在充分发挥农村工业部门吸纳劳动力作用的同时，必须加快发展农村第三产业。一是重点建设好农产品批发市场，积极开拓农村资金和劳动力等要素市场；二是把交通、通讯、保险、金融、信息服务、技术服务等行业作为发展重点；三是要发展农村房地产和旅游等新兴产业。
三、进一步增强农业部门吸纳劳动力的蓄水池作用
在发展中国家，农业和城市传统部门往往发挥着剩余劳动力蓄水池的作用。在一些发展中国家，由于农村土地占有的程度不平等，农村剩余劳动力大量涌入城市，城市传统部门成为农村过剩劳动力的蓄水池，这在一些国家引发了严重的城市病。在我国城乡就业矛盾十分突出的情况下，为了防止农村人口过度涌入城市，诱发城市病，应充分挖掘农业内部的就业潜力，使农业部门能够继续充当起农村过剩劳动力的蓄水池的作用。
农业部门吸纳劳动力的能力，首先取决于农业技术类型的选择。我国农业技术类型的选择一定要体现我国的基本国情。我国的国情主要表现为：一是必须在占世界7%的耕地上养活占世界22%的人口，农业所承受的负担是十分沉重的；二是劳动力大量过剩；三是地区之间自然、社会经济条件和农业生产水平差异甚大；四是国家财力有限，对农业部门的支持能力有限。从我国的国情出发，在农业技术类型的选择上，在今后相当长一个时期内，应偏重采用有利于节省土地的技术。一般而言，生物技术的发展有利于用劳动力和现代生产要素来替代土地，因此，今后应大力发展农业生物技术。
农业机械技术的采用有利于用劳动力和机器来替代劳动力，今后农业机械化的发展应着重采用适合我国农业特点的小型农机具和排灌设备等，避免农业过早地用资本代替劳动力。值得注意的是，由于农业劳动力和农地使用权市场发育程度还很低，农业生产要素的跨区域流动还有不少困难，致使在一些经济发达地区农业过早地走上了用资本替代劳动力的道路。在我国总体上仍然存在大量农村过剩劳动力的情况下，这必然会造成宏观上的效率损失。近年来出现的异地农业承包，有利于发挥农业部门吸纳农村过剩劳动力的作用，应该积极推广。
四、完善劳动力市场体系
改革开放以来，无论是数以亿计的农村劳动力转入乡镇企业，还是数千万农村劳动力大规模跨区域流动，主要表现为农民自主择业，这实际上是一种市场化的就业方式。今后，只有充分发挥市场机制在配置劳动力资源方面的基础作用，允许农民自主择业，才有利于最大限度地开拓就业门路。应当看到，目前劳动力市场的发育程度还不高，特别是在劳动力供求信息收集与发布、劳动力市场中介组织发育、劳动力就业服务体系、劳动就业法律法规体系和就业制度方面，还不适应新阶段农村剩余劳动力转移的需要。
（1）大力发展多种形式的劳动力就业中介组织，加快劳动力市场信息网络建设；采取政府和民间等多种形式，开展农村劳动力的专业技能培训、文化培训和职业教育，增强农民的就业适应能力；要建立和完善劳动法规和劳动力市场管理制度，规范市场主体行为，使企业和劳动者双方的合法权益都得到保障。
（2）要完善和规范政府对劳动力市场的管理。面对大规模农村剩余劳动力流动给交通运输、城市基础设施、社会治安和计划生育等造成的压力，流入地区的地方政府出台了严格的限制外来劳动力的政策，但在健全劳动力市场规则和保障民工权益方面存在着诸多空白和不完善的地方。流出地区的政府管理也存在着不同表现形式的问题，许多地区农民外出就业办理的“外出务工证”，并非起到调控作用，而是借“管理”和“实现有序流动”之名，高价收费，变相增加农民负担；许多流出地区对本地区外出务工的农民情况掌握甚少，组织和培训方面所做工作较少。因此，完善和规范政府管理，必须建立一整套促进农村剩余劳动力跨地区流动的市场组织，调控和保障就业者权益的规章和制度体系。
（3）要加大户籍制度的改革力度，逐步消除城乡劳动力市场的分割状况。户籍制度改革的核心内容是剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，给予同等的国民待遇。
五、大力发展面向农村劳动力的职业技能培训，提高农村劳动力素质
我国农村劳动力素质不高，这种状况不能适应加入WTO后我国现代经济发展的要求。要真正解决目前农村劳动力转移中存在的亦工亦农的不稳定状态，使其顺利实现转移，就需要进一步引导农村劳动力稳定的职业化转移，这当然需长期努力才可以达到，其中，大力发展适应农村劳动力转移的职业技能培训是一个重要的手段。一要在农村努力实行九年义务教育，积极发展职业技术教育，延长农村中学适龄青年的在读时间，推迟他们的就业年龄；二要加强农村职业技术教育，大力推广适用技术，提高农村劳动力知识技能素质；三要继续加强农村成人教育；四要搞好上岗前培训，培养一批有文化，有技术的合格劳动者。
随着农业产业化、农村城镇化和增加农民收入的需要，农村劳动力转移已经成为势所必然。应该说，现阶段国家对这一问题的政策力度还不够大，但确实引起了足够的重视，突出表现在保障进城就业的农民的合法权益和加强对农村劳动力的职业技能培训上。关于前者，党中央国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出：“进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费。进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收。城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算，已经落实的要完善政策，没有落实的要加快落实。对及时兑现进城就业农民工资、改善劳动条件、解决子女入学等问题，国家已有明确政策，各地区和有关部门要采取更得力的措施，明确牵头部门，落实管理责任，加强督促检查。健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。 ”
应该说，《意见》对农村劳动力转移的权益保护问题的诸多方面都有涉及，但是，法律法规滞后、执行力度不够及地区差异等，使这一问题的解决必然是长期的、艰难的，也正因为艰难、长期，就必须脚踏实地、步步为营。十届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》对“切实保障农民工工资按时足额支付”问题作出规定，就显现了“求真务实”的作风。
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