以人为本，以保证农民权益为突破口推进城乡协调发展
----“中国农民权益保护国际研讨会”观点综述
（苗树彬 杜光辉 作者单位：中国(海南)改革发展研究院）
2003年7月31日-8月1日，中国（海南）改革发展研究院与美国国际共和研究所共同主办， 《21世纪经济报道》、搜狐网站协办的“中国农民权益保护国际研讨会”在海口召开。来自 美国、德国、挪威、印度、尼泊尔等国，中国政府有关部委、政策研究机构、高等院校的官 员和学者，全国部分地区农业部门、基层组织的代表，共有120余人出席了研讨会。会议就 农村公共政策与农民权益保护、农村劳动力转移的制度安排及农民工的权益保护、农民组织 建设与农民权益保护、农村基层政权组织改革与农民权益保护、稳定土地关系与农民权益保 护、城乡协调发展中的“三农”问题等议题进行了研讨。
与会代表普遍认为：全面建设小康社会，重点在农村，难点在农民。统筹城乡发展，促进农 民增收的根本是给农民全面的国民待遇，保护农民的基本权益。农民权益保护是关系到我国 农村改革、发展和稳定大局的重大课题。它不仅直接影响着农民的收入和农村社会的稳定， 也关系到整个国民经济的健康发展。近期“非典”的爆发也对包括农村公共医疗服务体系在 内的农村公共管理体系提出了新的挑战。因此，切实保护农民权益，已经成为新一轮农村改 革和当前迫切需要解决的重大课题。
一、以人为本，给予农民平等的国民待遇，改革农村公共政策
二元社会结构，导致了农民社会地位的低下及各方面权益被严重破坏。我国工农城 乡差距是在工业化过程中依靠剥夺农业来发展工业，以及由于国家政治权利在城乡居民间配 置不公导致的国家政策不公等多重机制造成的。
代表们认为，过去50年我国大陆形成城乡居民两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服 务制度和财政转移制度。正是这“两种制度”的设计安排和延续，导致了城乡居民人均收入 差距日益扩大。受社会地位、经济贡献、文化素质等方面的限制，农民这一最大的社会群体 始终缺乏相应的政治参与权。从全国来看，至今还没有哪个部门对农民负责，没有哪个部门 与农民结成经济利益共同体，没有任何组织直接代表农民参与政策制订、替农民说话办事， 维护农民的利益，他们在政治决策、财政转移支付、国家投资分配、公共服务提供等方面， 缺乏自己的代表，也缺乏社会声音。农民问题的核心之一在于如何处理好国家与农民、政府 与农民的关系。我国农村的制度和政策究竟如何变革与调整？ 这个“革命”应该从规范税 收、财政制度开始，继而进行户籍制度、乡镇机构改革等。
四川省社科院学术顾问、中国工业经济联合会副会长林凌提出，我国无论从理论上，还是宪 法、党章等中，都把农民看为革命的基本力量，但现在农民实际上是弱势群体，理论和实际 存在很大差距，必须改变。
国务院发展研究中心刘守英研究员特别指出，农民作为一个群体，在受到漠视。农村问题切 实到了不关注不行的时候了。许多地区留在农村的，要么是老人，要么是无法进城上学的孩 子，没有收入，处于绝望状态。农民作为公民，应该享有基本保障。要研究保护农民权益的 公共政策。
农业部政策与法规司副司长张红宇提出，农村的医疗保障是大问题，但更严重的问题是教育 问题。改革开放之初，城乡入大学的比例是3：7，但现在是7：3，这里反映出很大的农民权 益问题。农村的公共产品提供、公共服务很差。
不能以牺牲农民的利益实现工业化、城市化。有些代表认为，现在的城市化、工业 化忽视了农民的利益，损害了农民的权益。中国管理科学研究院区域发展研究所所长张乃剑 认为，靠牺牲农民利益推进城市化将是一场灾难。在当前的城市化理论上，出现了西方理论 的误导，靠照抄照搬西方城市化的模式，设计一套脱离我国国情的城市化道路。在城市空间 上，靠圈地运动剥夺农民生存的土地，实现快速扩张。当前城市圈地扩张无论是其规模，还 是速度，都是我国历史上从未发生过的。根据农业部和国务院发展研究中心研究统计，从19 87-2001年，全国用于非农建设的占用耕地达3394.6万亩，按照规划预测，从2000年至2030 年的30年间，占用耕地还将超过5450万亩。国家权威部门估算，计划经济时代，国家靠“剪 刀差”让农民付出了约6000亿-8000亿的代价。改革开放以后，通过低价征用农民土地最少 使农民蒙受了20000亿元的损失。在这种情况下，多数农民面临着既失地又失业的威胁。现 在一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失地，这就意味着我国目前失地农民群体已经达 到5000多万人左右，而且有逐年上升的趋势。城市圈地运动正处于加速阶段，我国中部、东 部城市建城区范围基本上都扩大了2-3倍以上，小城镇平均扩大1倍以上，西部城市扩张也 在日益加速。这中间，还不包括大批新建城市的扩张。他认为，我国提高城市化水平，必须 解决以下几个问题：一是在战略总思路上，一定要牢牢确立农业基础地位的指导思想；二是 在战术上，一定要坚持积极稳妥的方针；三是必须下决心狠杀当前泡沫化倾向的城市化风。
取消单独设立的农业税制。海南省原省委书记阮崇武认为，我国现在用的还是1958 年定的税法，相差了几十年，这个税法要改。农民作为纳税人，尽了义务，但是没有充分地 享受到纳税人的权利。纳税人的权利首先就是要享受到公共服务和公共产品，还要享受到纳 税的政治地位和说话的权利。这方面农民是比较弱势的。现在无论是按起征点还是按税率计 算，农民税赋相当高，负担过重。农业税和农业特产税的征收成本太高，也造成了农村的基 层干部和农民之间的矛盾。现在国家每年给农业方面的补贴拔款有4000多个亿，而农业税和 农业特产税加起来每年也不过是400多个亿，是1/10。4000多亿农民没有看到，与其拿这400 多亿的农业税和农业特产税，不如把这个税给免了，就直接到了农民的手里。要讲农民权 益，要讲公平，首先就应该在税赋上做大胆的改革，农业税和农业特产税取消了，不仅是双 赢，而且是多赢。
全国政协经济委员会副主任、国务院西部开发办公室副主任段应碧认为，要建立现代税制。 按现代税制要求，必须改革农业税制。城乡税制应该是统一的，要取消农业税，更不应该有 农业特产税。在一下子取消困难的情况下，可以分步达到，如本届政府将税率降低到3%，下 届政府到位。
江苏省沭阳县官墩乡所房村村长、法学硕士高战谈到，他们不要求国家给“输血”，但最起 码国家不要从农村“抽血”。取消农业税可以逐步达到，如，先取消孩子和老人的农业税。
美国中国农业评估公司总裁库克认为，在农村收什么税，收多少，要有农民参与来决定。如 果决定全由非农民来做出，很难谈到保护农民利益。美国农民人口很少，但有政治影响力， 对国会有很大影响，美国农民参与了决策过程。
以为农民提供基本而有保障的公共产品为重点，推进城乡协调发展。中国（海南） 改革发展研究院执行院长迟福林教授认为，我国农村改革已进入以城乡协调发展为目标的综 合改革新阶段。要在改革中逐步建立城乡统一的劳动力市场，统筹城乡义务教育和公共卫生 事业，逐步建立城乡一体化的社会保障制度，逐步建立农业保障机制，以彻底改变长期以来 形成的城乡分割的二元结构体制。他提出了为农民提供基本而有保障的公共产品的建议：（ 1）尽快建立农村最低生活保障制度。（2）建立和完善农村基本的公共卫生保障制度，公共 卫生是人生存和发展的基本要求，是现代公民应当享有的最基本的公共产品。农村公共卫生 ，需要国家财政的大力支持。要以大病防治为重点，在农村建立大病、重病社会统筹机制。 要改革农村现行医疗卫生管理体制。要尽快将农民工纳入城镇公共卫生医疗保障体系。（3 ）建立和完善农村基本的救济制度。（4）切实保障农民对土地的长期使用权。（5）完善农 村基本的义务教育制度，加大中央财政支持农村义务教育的力度。要动员全社会力量支持农 村义务教育。要赋予农民工子女和城市居民同等的教育权利。（6）要确保农民最基本的人 身权利。（7）要保障农村基本公共产品供给的有效性，保障的主体是中央和省两级政府， 农村公共产品的提供必须有法律的保障，加快农村基层政权组织的改革，保障农村公共产品 供给的具体执行。
中共中央党校研究室副主任周天勇认为，为农民提供公共产品，只公共卫生、救济、教育、 最低生活保障、基础设施等五项，就需很大的投入，这部分钱从哪出，是个大问题，综合的 解决办法要借助于法律。
武汉科技大学陈秀华教授谈到，要实现城与乡、社会与经济、人与自然的协调发展。要给农 民国民待遇，最基本的是政府要增加对农村基础设施的投入。
关于教育问题，有的代表指出，义务教育是最基本的人权，义务教育经费必须由国家出。有 代表谈到国家对义务教育投入的少，对农村的义务教育投入更少，国家不是没钱投于教育， 而是用的不合理，各地工程投资的巨大浪费，就说明了这一点。也有的代表指出，北朝鲜那 样穷的国家都实行义务教育，我国在这方面关键是转变观念的问题。
二、给予进城务工农民平等的公民待遇，农村劳动力转移制度亟需完善
进城务工的农民处于城市边缘人状况，受到政策性歧视。关于我国农民进城务工的 现状，张红宇介绍，最近几年，农民工外出的数量越来越大，已经成为农民增收、城市化发 展和国民经济增长的一大亮点。近几年，农村劳动力正以每年增长500万人的速度流向城镇 。据农业部的统计，到2002年底，全国农村外出就业每年在3个月以上的人口已达9400多万 。今年上半年农村劳动力就业人数为9010万，比去年同期增长了4、8%，预计今年全年农村 流动人口可能超过1亿。2002年，农民年均收入2476元，比前一年的2366元增长了110元。其 中，外出务工已占到17%；在农民收入110元的增量中，有41、8%的增量来自外出务工收入。 农民工合法权益被侵害情况普遍：工资拖欠严重，劳务市场不规范，福利待遇差，劳动合同 不对等，准入门槛高，子女入学难等。
农民工权益被损害的原因。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员崔传义认为 ，农民工权益被损害的体制性原因，是计划式、二元分割式、防范式的管理，有悖于市场经 济、城乡开放，只有解决诸多实质性问题，实现管理体制的改革创新，才能解决对农民工权 益的损害问题。要推动社会管理向城乡居民权利平等、以公共服务为本质、体现人民当家作 主和法治原则的社会治理转变。
农民工权益受损害的局面必须尽快改变。中国社会科学院社会学研究所陆学艺研究 员认为，进入90年代以来，农民工问题逐渐显现出来。国家的经济社会体制都进行了改革， 各方面的条件改变了，但农民工的体制，因为种种原因，却反而逐渐固化了，于是产生了种 种矛盾，形成了诸多的社会问题和经济问题。现在已到了直接影响工农、城乡关系，影响经 济持续健康发展，影响到社会安定的大局，已到了一定要很好解决的时候了。
保护农民工权益的政策措施。中共中央党校王珏教授提出了保护农民工权益的具体措 施：一是要维护民工的人权、财产权和政治权利。二是各级政府和公职部门应当率先垂范。 三是要尽快推进户籍制度改革。四是要健全法律体系、加大劳动力市场监管和执法力度。五 是要提供全方位、多层次、适时到位的服务。六是要提升农民工素质、提高组织化程度。
有的代表提出，要建立农民工维权机构。建议国家成立农村劳动力转移就业管理部门，设在 农业部。劳务输出大省（市、县）可以设立相应的机构，其主要职能就是为农民工提供法律 援助服务，保障农民工的合法权益；建立健全农村劳动力外出就业信息网络，为农民工提供 准确的就业信息；加强农民的培训，普及法律法规教育。
中国社会科学院社会学研究所唐灿在通过北京爆发非典时，农民工集体逃离的事件提出，要 改变城乡结合部地区目前的失控和失序状态，基本的思路是在承认并接纳这一区域的关系和 利益已出现多样化的事实基础上，调整和改变现有的、不适应新的变化的管理制度和管理模 式。
华中师范大学农村问题研究中心徐勇教授提出，在经历了SARS这样的公共性危机事件后，要 建构覆盖全民的公共保障网络，消除造成城乡差别的体制性障碍，为农村经济社会发展提供 必要的支持。
中国社会科学院社会学研究所王春光认为，不改善农村流动人口的国民待遇问题，是难以解 决好“三农”问题的。最基本的安全保障、教育权利是国民待遇的最基本要求。国民待遇问 题之所以没有得到解决，除了制度的原因外，还跟农村流动人口缺乏组织化以及相应的意见 得不到合理表达这一国民待遇有很大的关系。现有的制度设置并没有为农村流动人口提供组 织化的空间。要把政策调整、组织重构与制度改革三者有机地结合起来，分步骤、分阶段地 实现以上的国民待遇目标。
还有学者提出，要建立针对进城务工农民的工伤保险制度，针对进城农民的医疗和大病 保障制度，根据进城务工农民的不同情况将其纳入有差别的社会养老保险制度，为进入城镇 落户并将承包土地一次性出让的农民提供最低生活保障。要严格规范用工制度。应当恢复宪 法关于公民有居住和迁徙自由的规定，将户籍管理制度由行政管理制度还原为一种民事登记 制度，是切实保护公民特别是农民的合法权益的根本措施。促进农业劳动力流动的对策选择 ：深化户籍制度的改革；加速发育城乡统一的劳动力市场；探索建立农业劳动力就业保障制 度；促进农村劳务输出的产业化发展；进一步扩大乡镇企业的就业容量；合理拓展农业内部 的就业空间；加快中小城市的发展步伐。
三、充分发挥农民组织在保证农民权益中的作用
我国还没有代表农民利益的群众组织来提出他们的要求，表达他们的声音。在我国加入WTO 的历史条件下，各类农民组织的建立更为迫切。大多数代表认为，因为我国社会存 在多种社会阶层，有着不同的利益矛盾，所以，我们才有工会，才有妇联，才有工商联，才 有商会，才有各种工业产业协会，才有个体劳动者协会等等组织，来代表这些阶层的利益， 表达他们的声音，在政府与各阶层之间建立起沟通的渠道。但迄今为止还没有代表农民利益 的群众组织。
有的代表指出，许多时候政府是侵犯农民权益者，农民要维护自己的权益，必须依靠自己， 成立自己的组织。目前，农民组织还缺乏法律承认、法律地位，也缺乏政策支持，农民组织 建设问题、乡镇体制改革问题，涉及到政治体制改革，农民权益保护，离不开政治体制改革 。
中国社会科学院农村发展研究所于建嵘代表介绍了当代我国农民以法抗争的情况。自1998年 以后，农民的抗争实际上已进入到了“有组织抗争”或“以法抗争”阶段。这种抗争是以具 有明确政治信仰的农民利益代言人为核心，通过各种方式建立了相对稳定的社会动员网络， 抗争者以其他农民为诉求对象，他们认定的解决问题的主题是包括他们在内并以他们为主导 的农民自己，抗争者直接挑战他们的对立面，即直接以县乡政府为抗争对象，是一种旨在宣 示和确立农民这一社会群体抽象的“合法权益”或“公民”政治性抗争。他认为，湖南某县 出现的农民协会不是在与政府作对，政府要给它规则，让农民自己为自己说话。
有的代表认为，农民的权益受损，是一个涉及到经济、社会、政治等多方面的问题，如果不 让农民组织结社团体，农民“非制度性政治参与”会越走越深，这不仅不利于农民自身利益 的维护，也不利于政治和社会的稳定，主张从选举制度、结社制度，以及对地方公共政策制 订的参与制度的建设着手，提升农民的自我组织程度和政治参与。
有的代表强调，农民的利益要由自己来代表，乡村不缺资金、人才，缺乏的是组织能力，农 村改革的真正动力是农民，而不是基层官员，要在全国建立农民合作组织，这个组织的建立 可与目前乡镇30-40%事业机构的人员相结合。
中国农业大学发展学院推广与创新管理研究中心高启杰主任提出，农民组织既包括经济组织 ，也包括农民自治组织和维护农民权益的政治组织，其中经济组织包括乡镇企业和农民专业 合作组织（合作社、专业协会等）。组织都是为一定的利益集团服务的，农民组织也不例外 。在我国，因为在国家层面上缺少实质上代表农民利益阶层的代表，在国家决策中缺少为农 民争得平等权益的“砝码”，农民组织是对市场不完备和政府公共物品供给缺位的补充，是 农民权益自我安排，通过内部化来控制组织成本和交易成本的上升，从而降低总成本。
农民组织的性质与功能。龙浩农业策略控股有限公司董事局主席兼行政总裁韩方明 认为，农民权益保护需要全社会各类组织达成共识，并采取切实可行的办法。其中，由农民 自己组成的代表农民自身利益的组织，有其独特的功能和作用，是其它组织无法替代的。但 是，我国目前并没有这种组织，即农民协会。对农民而言，农会是自己权益保护的重要组织 。通过农会，农民权益保护可获取组织上的保证；对农业而言，农会统领和整合各类专业经 济合作组织，从而提高组织化程度，有利于农业产业化经营的持续发展；对农村而言，农会 是农村社会中的非政府组织，它与农村的政府组织、企业经济组织共同组成一个较完整的农 村社会体系。
农民组织的培育。林凌认为，农民组织的模式可以采取按农业内部的产业分工，建 立各种农业产业协会，把从事同类产业的农户组织起来。
台湾国立政治大学国际关系研究中心助理研究员徐斯俭认为，中国农民权益问题的形成因素 是复杂且互相影响的，至少应该分为经济、社会与政治三个方面。面对这些复杂的议题，应 集中探讨解决政策制度层面的问题，导引农民“有序的政治参与”，作为保护农民权益的一 项重要手段，并且作为保障农村稳定、协调国家与农村社会关系的一个稳固基础。应该以现 有的选举制度作为一个平台，训练农民在参与既有的选举过程中展开对相关地方性公共议题 的讨论，并且因此而结社，培养其自我组织的能力，然后在不断的选举过程中让组织成熟， 最终实现对相关公共政策制订的参与。
四、改革农村基层政权组织，减轻农民负担，保证农民权益
目前我国大部分乡镇不符合设立条件，难以承担一级政府职责，给农民带来巨大负担，乡镇 改革是大势所趋。
改革农村基层政权，从根本上减轻农民负担。农业部政策法规司原司长郭书田提出 ，要改革乡镇体制,在全面推进村民自治的基础上，在乡镇范围内实行自治。基层政权组织 设在县。县政府在乡镇设精干的派出机构，执行政府职能，人员与经费均由县政府负责。乡 镇自治实行“四大民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督），管理乡镇社会事 务。为此，应先选择一些乡镇试点，在取得经验后推广，并制订相应的法律。为适应乡镇自 治，县和县以上政府机构也必须改革，改变目前分工过细、部门过多、交叉过密、扯皮过繁 、管理过宽、队伍过大、效率过低的“七过”现象，从根本上解决农民负担问题，改善党和 政府与农民的关系。
上海行政学院研究室刘志广认为，乡镇作为我国政权的末稍，是县级政权的派出机构，而不 是农民的自治机构，其办公费用应由上级财政拨付，而不应由农民直接供给。
农村基层政权的改革思路。安徽省社会科学院吴理财提出，我国乡级政府改革可行 、可取的总体性思路是，在保留乡级政府的同时，将它改造为“官民合作”组织，实行“乡 政自治”。首先，必须改革县乡政府间压力型体制，让乡级政府彻底地从支配式政府体系中 解脱出来，成为一级具有相对自治权的基层政府组织。其次，重新优化配置乡级政府的权力 。其中，最主要的是如何合理分配乡镇党委、乡镇人大与乡级政府三者之间的权力，不断建 立和完善乡镇权力之间的民主制衡机制。第三，建立和扩大乡级政府与乡村社会新型的多元 的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权利参与到乡 级政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡 镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。
国家发展和改革委员会就业和收入分配司唐华东认为，撤并乡镇是大势所趋。按照财力条件 ，有必要对我国东、中、西部地区乡镇进行分类撤并。东部地区乡镇可以大部分保留，少部 分撤并。中西部地区乡镇大部分变为县政府的派出机构，只保留少数大的乡镇。
有的代表谈到，在基层的人大、政协中，还有一定的农民代表，但越往高层，农民代表就相 对越少，建议增加农民在人大、政协代表中的比重，加大农民的话语权。
五、稳定农村土地关系，保证农民权益
土地权益是农民诸多权益中的重中之重，但目前在土地征用方面普遍存在严重侵害农民权益 的问题。代表们呼吁，要深化改革，完善法制，全面保障农民的土地财产权益。 侵犯农民土地权益的现象及原因。段应碧认为，目前在土地征用方面普遍存 在严重侵害农民权益的问题：非法占地数量大；大量征地造成大批农民失地；征地补偿标准 低。主要原因有两方面：征地和供地的双轨制激励着地方和单位多征多占；《土地管理法》 的某些缺陷，给多征多占、侵犯农民权益提供了方便。
中国社会科学院农村发展研究所王小映认为，《农村土地承包法》主要从规范集体和农户之 间的关系出发，对农民的土地承包经营权进行了文本上的界定和保护，由于农村社区内的人 地关系和利益冲突不可能在短时期内得到有效化解，文本上的外在制度规则在短时期内不可 能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相关 配套法律法规尚不完善。农民的土地财产权益在土地调整、土地流转中仍然可能受到村社集 体的侵害；农民的土地财产权益在国家土地征用中事实上被集体性地受到了侵害；农民的土 地财产权益在农业的公司化、企业化经营中很容易受到侵害；农民的不动产权益由于城乡建 设用地市场存在的体制性分割而不能得到充分实现。要深化改革，完善法制，全面保障农民 的土地财产权益。
中共河北省委政策研究室杨文良认为，当前由地方政府掀起的“造城运动”或“城镇化‘大 跃进’”是破坏耕地的元凶，已经给农民的权益造成难以挽回的损失。地方政府热衷于大面 积圈占耕地的原因很多（财政体制问题，干部考核目标问题，机构臃肿 、人浮于事问题等 等），但重要原因之一是土地管理法规中的一些规定为其“低进高出”、“以地生财”、“ 壮大第二财政”提供了法律依据和巨大的利益驱动。
通过改革土地征用制度，确保农民土地权益。段应碧认为需要通过改革，逐步建立 起符合社会主义市场经济要求和现代法制精神、有利于维护农民权益的征地制度：一要明确 征地目的；二要改进征地补偿办法；三要完善征地程序；四要加强土地管理。改革土地制度 不会造成土地供应短缺，也不会导致地价狂升从而影响国家基本建设和地方经济发展。
周天勇认为，土地制度有三个核心：(1)农民拥有地权；(2)农民保障和土地挂钩；(3)符合 市场经济配置。最后一个是政治上可操作，我国需要设计这么一个框架来解决问题。
杨文良还谈到，要有效地保护耕地即保护农民的最根本、最重要的权益，必须修改《土地管 理法》和《刑法》中的有关规定，增强查处违法占地罪行有关规定的可操作性和震慑性，使 土地管理工作体现以下要求：最重要的资源，最严厉的保护措施；最宝贵的资源，最昂贵的 出售价格；最永久的资源，最稳定的所有权属。
南京农业大学土地管理学院刘向南认为，在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，将农 民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，是推进土地征用制度改进的关键所在 。农民直接参与谈判，减少了集体代理人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体 代理人的行为形成有效的监督。另一方面，政府出于节约交易费用和延迟成本的目的，将充 分考虑由农民主观价值度量所认可的补偿标准，进而推动对现行补偿机制的改革。
中国农业大学法律系徐学英、于华江认为，现行土地管理法对土地征收范围的界定不够适当 。一方面，法律对土地征收的范围规定过宽；而另一方面，对于应引入征收（或征用）程序 的生态林建设，又没有纳入其规定的征收（或征用）范围。在对农民进行征地补偿时，存在 损害农民权益的问题：土地补偿费是对针对农民集体土地所有权的丧失而进行的补偿，归农 村集体经济组织所有，国家在对土地的征收进行补偿时，土地承包经营人并不是独立受补偿 的主体，而是作为集体的一分子获得补偿。这等于没有承认土地承包经营权是一种独立的权 利，当然也就不可能有力地保护土地承包人（农民）的利益。现行土地征收补偿额度是与市 场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。补偿范围仅包括了直接 损失，没有包括间接损失，尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金。这都导 致了农民日后的生活困难。为了维护农民权益、切实安置失去土地的农民，安置制度应适当 做一些改革。比如：增加安置补偿金；建立征地安置基金，并合理地管理该基金、使之增值 等。
中央民族大学法学院李玉子还提出，农村宅基地使用权是农民的一项重要的财产权。随着农 村房地产市场的活跃，农村宅基地使用权的纠纷也越来越多。法律应适应市场经济发展的需 要，完善相关规定，明确界定农村宅基地使用权的取得，以减少农村宅基地使用权纠纷，保 障农民的财产权益。
六、推进农民法律援助机制，保证农民合法权益
我国农民作为一个庞大的弱势群体迫切需要法律援助，农民法律援助机制的建立有利于直接 保护农民权益，有助于城乡协调发展。
海南省人大常委会原副主任陈苏厚指出，《土地法》规定了农民的权利，中央也颁布了土地 承包30年不变的政策，但侵犯农民权益的事情经常发生，要从法律上维护农民权益，一是以 法治官，提高政府官员依法行政的自觉性；二是完善、修改有关法律内容，保障法院秉公执 法；三是加强人大监督的力度。
先援助法律，再法律援助。有代表提出，我国是一个农民大国，但农民却处在社会 最底层，属于最大的弱势群体。我国农村的一切改革都可以归结为农民合法权利的确立和保 障。近20年里，整个农村的改革和发展都是围绕农民权利的变化展开的。但是，确立和保障 农民权利这一时代重任还远远没有完成。农民的合法权益经常受到来自多方面的侵害，由于 经济困难或其它原因无法得到法律救济。为保障贫困农民能够不受经济困难所制约，享有与 普通公民同等的法律帮助权，保障司法公正和司法人权，实现“法律面前人人平等”的宪法 原则，需要建立合理的农民法律援助机制，帮助农民维护自己的合法权益。
农民法律援助机制的目标选择应当是内需型的，即建立在农民内心真正的需求基础上，能够 真正为农民解决问题，给农民带来实惠。在法制不健全的情况下，要建立完善的法律援助机 制是不可能的。比如，当前日益严重的农民负担问题中，加重农民负担、侵犯农民权益的违 法者大都是以基层政府的身份出现的，在我国法制尚不健全的情况下，限于目前的人事管理 体制和财政体制，法院在处理这类案件时不得不考虑自身利益，因而大多处理不力，致使农 民寻求法律保护的途径无效。在司法机制不健全的情况下，法律援助的效果极其有限，因此 ，现阶段在建立农民法律援助机制的过程中存在着“先援助法律，再法律授助”的逻辑顺序 问题，应先解决农村法律规则问题，诸如村委会的行政诉讼主体资格等等问题，才能在法律 上解决村委会侵犯农民权益的问题，进而使得援助组织获得援助的法律工具。农民的法律援 助机制只能随着我国社会、经济、法治的发展完善而逐步完善。
农村法律援助机制要符合中国国情。中央民族大学法学院副院长韩小兵认为，法律 援助起源于英国，1887年法国诞生了世界第一部法律援助法。19世纪法律援助发展到几乎所 有的发达资本主义国家，苏联和东欧国家也在二战后将法律援助规定在其宪法内容当中。我 国的法律援助起步很晚，尤其是对农民这个最大的弱势群体，迫切需要建立法律援助机制。 因为这符合法律援助制度的本质，是依法治国的需要，有助于全面建设小康社会目标的实现 。要根据我国的实际情况，建设全方位、多渠道、点面结合的农民法律援助机制，完善现有 的法律援助机构。在此基础上建立专门面向农民的法律援助机构。要建立国家财政支持与社 会慈善行为相结合的法律援助模式。这样既能体现法律援助的国家责任，又有助于解决在国 家财力有限的情况下法律援助受到制约的问题。
中南财经政治大学卢明威认为，现有农村社会组织无法满足农民的法律需要，造成机构制度 性缺失。从成本效益看加强乡镇司法所的建设，将其作为农村法律援助机构是较为切实可行 的方案。
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