当前农村改革亟待研究的几个问题
（段应碧 作者系全国政协经济委员会副主任、国务院西部开发办公室副主任；本文为 在2003年7月31日-8月1日“中国农民权益保护国际研讨会”上的发言）
中改院组织的这个研讨会非常有意义，我们为什么要研讨农民权益保护问题？第一，这个问 题很重要，它是“三农”问题当中非常重要的组成部分；第二，这个问题很严重、很紧迫。 当前侵犯农民合法权益的事情，农民反应非常强烈，迫切需要解决；第三，这个会议开得很 及时。据我所知，国家正在酝酿这件事，要起草、制定《农民权益保护法》。我相信这次会 议研讨的成果一定会对国家制定这方面的法律起到推动作用。
农民的合法权益保护问题，是一个本来没有必要讨论，而又非常需要讨论的问题。农民 ，第一是公民，那就是要有人的权益。第二是农民，就要有农民的权益。农民的基本权益理 所当然要得到尊重，得到保护。但是，在现实生活中，并没有得到很好地保护，所以我们 才来讨论这个问题。我觉得讨论这个问题本身就是一个不应该、而又不得不讨论的问题。
在会议期间，大家对如何保护农民的合法权益问题讲了很多主张、观点，我听了以后好 像没有不赞成的，不同的意见我听了都有理，从各个角度都有道理，许多主张我觉得也都应 该做。我得出的结论是，大家提出这么多的问题很难办到。到底难在哪个地方呢？如果把大 家所提的问题都做了、执行了，那就要在三个方面做出大的调整。第一，必须对国民收入分 配结构做大的调整，小的调整还不行；第二，必须对长期形成的城乡关系做大的调整；第三 ，对农村的生产关系及上层建筑等许多方面也要做出大的调整。大家想一想，在这三个大的 方面做出大的调整，谈何容易。可是如果不走这条道路，那大家提的问题能做到吗？是做不 到的。如给农民基本的、有保障的公共产品，需要有钱才行。就是说，如果这三大调整做不 到，我们的问题也解决不了。我觉得咱们还要有一点理性，在这些问题的认识上也要理性一 点。就是说起来容易，但做起来是不容易的；说起来都很对，但做起来不一定行得通。
对这些问题就一定做不到吗？我们不是费了好大的功夫去做了研究吗？研究了就要想办 法把它变成现实的东西，不是写了篇文章到这个会议上发表过就完了。怎么来推进这些事情 ，我想谈谈我自己对这些问题的看法，提出几点建议：
一、要对这些问题加强理论和对策的研究
我始终把农村政策的研究分成三个问题，一个是理论和方法的研究，一个叫对策的研究，最 后是决策的研究。首先还是要加强理论和对策的研究。到底存在着什么样的问题，深层次的 原因是什么？解决这些问题的根本出路是什么？这些问题要想一想。把问题弄清楚，把深层 次的原因找出来，把解决这些问题的目标落实下来。对那些不同的、片面的、不那么正确的 认识，要跟他们讲道理，让他们纠正过来。我主张大家还是要加强理论和对策的研究。不仅 要搞好研究，还要搞好宣传，我发现我们搞农村政策研究的同志就是不善于宣传。你要把你 的主张通过媒体宣传出去。
二、重点搞些决策研究
这些问题不能一下子全部解决，可以分步骤选择一下，哪些能够先解决。第一就是要把目标 明确了，再之是解决研究方法，研究步骤，从哪些地方做起，慢慢地接近目标。大目标一下 做到是不可能的。由于工作关系，我看的东西很多，但是我总觉得，仅仅是讲出原因是不够 的。现在的关键问题是怎么办？如何往前走一步？这才是真正需要研究的。如我们想执行城 镇化战略，怎么搞？那么你就必须很清楚，你要跨出这一步的目的、方法，要符合你的大方 向，哪个是它的薄弱环节，哪些问题上容易统一认识。同时，你还要考虑到，尤其是要听不 赞成者的意见，要了解实际工作部门的意见，他们有什么困难？是认识问题就要解决认识上 的问题，是实际问题就要解决实际上的问题，否则就没有办法操作，这不是领导简单拍板就 行了的事。
下面我想提几个问题：
１、土地问题。一是稳定土地承包权，３０年的土地承包权政策已经定了。二 是土地的征用问题，这是目前最大的问题。土地乱征、乱占，严重侵犯农民的利益，表现的 是非法征地、过量征地，然后又不给农民合理的补偿和合理的安置，最后的结果是侵犯了农 民的权益。甚至在征地过程中都不跟农民商量，这些大家都知道了。大家也建议是不是把公 益型和经营型土地分开，公益型的可以启动国家的土地征用权，因为它是强制性的；而经营 型的不能启动这个权力，这是非常合理的。即使是公用的、启动征地权的，也要给予农民合 理补偿。所谓合理的补偿，一定要考虑到现在的土地具有两个功能：一是对农民来说是生产 资料的功能，二是社会保障的功能。所以说，即使是强制性征地，给予的补偿也必须满足这 两个要求，就是作为生产资料的补偿，不仅要保证农民现在的生活，还要保证他们有能力再 创业。作为社会保障的补偿，就要必须保证这个钱能够进入社会保障的体系。这些道理都很 对，但是马上就会遇到一个问题，就是究竟会不会影响我们经济的发展？影响有多大？我们 如果能够成为世界加工中心，就是靠便宜的劳动力和便宜的土地。为什么外国人能够来中国 投资呢？就是因为我们的土地便宜。实事求是说，我们的地价，我看好多地方是负地价，为 什么呢？搞开发区，要征地，多多少少都要给农民一些补偿，然后就是开发一片，启动一片 ，假如一亩地的成本是１０万元，却给外商优惠５万元，这不就是负地价吗？外商进来在征 地上就赚了钱。取消这个政策，人家来不来投资，经济不萎缩了，要把账算好。
２、税收问题。国务院有一个税费改革工作小组，我是这个小组的成员，在这个 问题上我还想说几句。开始是一个省，后来是１６个省、２０个省，到现在基本上是全面推 开了。但是大家要注意一条，还叫试点，在全国推开了还叫试点，这是有道理的。第二个问 题是税费改革不可小看，将来要逐步推进一系列的税费改革，不仅现在有许多问题要完善， 还有许多相关改革要做，否则就要反弹。所以，我们必须继续改革我们的农村税制，要按照 现代的税制来改，现代的税制就不能搞农业税。农业税是什么呢？我们这个税制早晚要取消 的。按照现代的税制要求来改，城乡是统一的，有了农业税，为什么就没有工业税？还有农 业特产税更要取消，但这些东西一下子取消不了，像刚才阮崇武同志所说，海南省的就取消 不了。但是，我们要逐步地把它取消。比如说本届政府把它减少到３％，然后再使一把劲， 就取消完了。然后农村该征什么税就征什么税了，因为城乡同税了。要建立现代税制，现代 税制建立完了以后，就必须在农村建立公共财政体制，我们现在的农村财政体制是什么样的 体制呢？是没有钱就找农民要的体制，那是不行的。过去农村的生产资料供应、公益事业都 是民办公补的，农村的事情就是农民办，民办公助。这种东西以后是不行的，公益事业就必 须由国家来办，由国家财政来承担。所以必须建立公共财政体制。公共财政体制要按照现在 这样子养这么多人，干那么多事情，这个公共财政能受得了吗？所以必须改革农村的行政管 理体制，包括乡镇机构的改革、教育改革等等。如果你不往前走的话，就要往后退，那就是 前功尽弃，必须往前走。到底是怎么样的走法？需要我们进一步研究，不同的地方可以有不 同的走法。
３、农民打工的问题。这个问题我觉得可以走快一点，政府在这方面走得很快。 现在的问题在哪里呢？因为城里人有很多想法，他们对农民工基本上持拒绝的态度，但是实 际上是需要农民工的。眼前最大的问题是欠农民工的工资怎么办？国务院发了文件了，要追 究责任的。我们的许多事情都抢着干，但是就这件事情没有抢着干。由哪个部门来负责这件 事情呢？由谁来管这个事呢？这个政策怎么落实、怎么操作，大家想个办法出来也好。对农 民工的保护问题，也需要再进一步的研究。我看最头痛的事是如何解决待遇上的问题，就是 发工资的问题。所谓的劳动合同、劳资关系等问题，是不是除了工资以外，还参与一点利润 的分配等问题，那就等到以后再说。对于农民来说，能够找到工作就是很了不得的了，还想 参与老板的利润分配吗？现阶段最主要的问题是如何保障农民工的工资问题。
４、社会保障问题。我实在有点担心农村的社会保障体制问题。我老想这个问 题，城里人搞社会保障那么多年，搞到现在这样子，还欠那么多账。农村七、八亿农民搞社 会保障，怎么搞？还有教育、卫生等这些基本权利，像义务教育，义务教育当然是由国家拿 钱的，全世界都是如此。我们财政体制就是这么定的，义务教育的经费由地方财政负责、中 央补助。现在我们国家的乡镇两级的债务那么大，其中一大块就是教育经费。
５、农民组织。我前段时间派人去湖南调查过那里的农民协会，研究如何来解 决这个问题。像农民这样的组织，要到民政部门去登记的。在９０年代初期，要起草什么合 作社法的事情，关于这个合作社法的事情，我是不支持的。合作社我是支持的，但对于合 作社法是不支持的，为什么呢？中央有一句话，要发展多种合作形式的合作与联合。我写文 件老是写这句话，如果要搞个合作社法，就要对它进行规范，在规范的基础上加以扶持，再 给予优惠政策，本意都是好的。但是有一条，什么叫合作社？这个概念能说得清楚吗？我觉 得这个事情还没有研究透。
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