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■本报记者 王小霞
拆迁本来是为加快城市建设，改善居民的居住条件而做，是一项“利民工程”。但从最初的美好愿望实际行动到今天，拆迁始终存在着诸多问题。
古文物建筑逐渐消失、公共利益和商业拆迁纠缠不清、拆迁上访人数不断增长等等，拆迁给城市发展进程以及房地产开发设下了一些难以预测的变数和新课题。有关专家认为，如何让拆迁工作更理性、更规范，是近十年来拆迁工作在重点解决的问题。
古文物建筑逐渐消失
记者采访调查发现，浙江省舟山市的定海老城区，是十年来中国城市拆迁中第一次被轰轰烈烈保卫的地方。舟山定海，是中国惟一的海岛历史文化名城。定海老城街巷里不仅到处存留着历史遗址遗迹和文物建筑，而且大多数街巷建筑风貌与一个半世纪前几乎无异。地方文化和城建部门20世纪80年代中后期据此申报历史文化名城，被浙江省批准为首批历史文化名城。但此后不久，此地开始拆迁。“舟山市定海老城区的居民在抵制拆迁的过程中，曾不断地给当地党政领导和浙江省人大写信上访，反映地方政府的‘旧城改造’大面积破坏了地方历史文化名城风貌，致使国家历史文化遗产和文物遭到毁灭。舟山定海民众保护历史文化名城的抗争，被社会舆论誉为‘第二次定海保卫战’；得到建设部、国家文物局及城市规划、文物和法学界众多专家学者的肯定，党和国家领导同志就此事作过重要批示。”当时领导定海老城区居民反对拆迁的专家告诉记者，最终，定海老城区才得已幸存。
但与舟山定海老城区的命运不同，广州番禺区的小谷围岛处于珠江中，岛上林木茂盛、风貌古朴，历史人文景观丰富，素有广州绿肺的美誉。广州市的美术家、园林师、建筑设计师等知识分子在办理了完备齐全的法律手续后，集毕生心血和积蓄在江边建起了各具风格的艺术村。这里经常举办一些艺术节，来到这里的人们无不为这里的艺术氛围所吸引，一位国外艺术家将这里比作巴黎的樊高高地。番禺当地曾经想依托它作为文化品牌，在广州闹市毗邻建设一个集自然生态和人文环境俱佳的文化生态岛。可是，艺术家们的好梦刚开始，就被一道道拆迁令所打破。最终，小谷围岛的艺术村被强制手段拆毁。
在北京，遭到拆迁命运的文物更不止一处。据报道，在美术馆后街22号，有一个 “闻名世界”的院落，这座院落的主人是“名门之后”——赵紫宸，赵紫宸先生是世界基督教联合会六大主席之一，燕京大学宗教学院院长，杰出的爱国者，第一届全国政协委员。这座院落被不少建筑专家和爱好者慕名来参观、测量，正式得出这是一个明末清初修建的四合院的结论，认为这是集“人文、文化和历史价值于一身”的不可多得的四合院。这座珍贵的文物，得到了北京大学教授、中科院院士侯仁之，清华大学教授、中科院院士吴良镛，中国文物学会会长、国家文物局古建筑专家罗哲文，国家历史文化名城保护专家委员会副主任委员郑孝燮，全国政协委员、中国文物学会副会长梁从诫，加上最初进入小院的舒乙先生这些知名专家的极力呼吁保护，但专家的声嘶力竭终究抵不过另外的力量，它终于倒在了铲车的魔爪之下。
其实，正在拆迁中慢慢消失的古文物远不止这些，在南京，亚洲规模最大、保存最完好的日军慰安所旧址面临拆迁；江阴古街遭遇拆迁之痛；位于西安市莲湖区夏家什字17号、有近百年历史的陈树藩督军老宅被西安市莲湖区人民法院强制执行拆迁；今年7月，江苏省南通市级文物保护单位———文庙的重要组成部分碑廊开始拆迁，这引发了当地许多文化人士和学者的争议……
一位致力古文物保护人士对记者说，一个民族之所以称之为一个民族且能生存下来，根本的原因是因为民族精神的存在。民族精神在精神层面的表现就是一种宗教，一种价值观。而在物质层面的载体则隐藏在各种独树一帜的历史文物中。犹太人为什么始终坚持保持耶路撒冷那扇残存的墙壁？因为他们知道，这就是他们民族精神的载体，民族的根基。德国国王与磨坊主钉子户的故事流传至今。而我们，也需要再三思考城市现代化建设与民族历史文化根基挺立二者并存的更好方法。
商业拆迁和公共利益纠缠
中国十年拆迁变化中不仅使历史古文物逐渐消失，而且，原本让老百姓期望的改善居住条件的民心工程，也开始滑向商业拆迁的行列。开始于1990年的大规模拆迁，目的是为居民解困。拆迁是多数危旧房居民盼望的事情，此时拆迁矛盾主要体现为家庭内部矛盾。
后来，由于资金的缺乏，危改开始由政府与开发商结合来搞。在商业拆迁的开始阶段，拆迁的外部矛盾便开始出现。北京市律师协会房地产与建筑工程专业委员会律师秦兵总结发现，十年时间，拆迁纠纷从最初的拆迁户家庭成员内部分配问题逐渐演变为拆迁户和开发商、拆迁户和地方政府的矛盾。而伴随其间的，还有商业拆迁与公共利益的纠缠不清。
记者调查发现，几乎每个地方房屋拆迁所依据的行政规划总是明文标示：“基于公共利益的需要和国家、地方建设的需要”，公共利益已然成为触及公民个人利益的城市房屋拆迁行为的最好理由。苏州大学法学院戴涛表示，这种理由已经弥漫了口号化和形式化的浓重色彩，公共利益的理解和运用在拆迁实践中正逐渐走入歧途或陷进迷途。走入歧途是因为公共利益演化为商业利益、政府利益甚至于政府官员的私人利益，并由此成为目前引发拆迁矛盾的一大问题。
开发商与行政权力结合，以公共利益之名暗渡商业利益早已不是新闻，一些地方政府及其主要官员不顾广大拆迁户的实际生活境遇大搞“形象工程”、“政绩工程”也已司空见惯。戴涛认为，虽然在实际工作中，有一些地方政府是基于为民造福、实现公共利益这一主导思想进行相关拆迁工作，但由于行政思维的落后、工作方式不当，譬如许多地方政府在进行城市规划等重大决策时很少注重公民的参与，不能广泛听取群众的意见和建议，从而使得一些工程本来是想为人民办实事的，却由于决策失误甚至错误而影响了人民群众的利益。此外，一些地方政府认为为了实现公共利益可以牺牲拆迁户的个人利益，而与之签订明显不公平的拆迁协议，这也是对公共利益的误解。
全国政协委员、中国社科院法学研究所研究员梁慧星在接受记者采访时说，自己参与起草的《物权法》草案中，将社会公共利益限制于国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等真正以公共利益为目的的事项；其他用于商业目的的土地开发和拆迁不管是企业还是政府行为都禁止采用国家征收手段；而且，即使以公共利益为需要进行的国家征收，也要对产权所有人进行公正合理的补偿，这一点在现在的《物权法》与《民法典》草案上，都有明确规定。
“一个现代文明和法治社会的土地征收与拆迁行为，拆迁方要严格按照《合同法》的规定，公平合理地取得和补偿产权人的土地房屋财产，即与产权人在自由、平等、公正的原则下谈判、讨价还价，政府只对开发和拆迁方的资格、指标等进行程序上的审批，不能介入任何实体内容。”梁慧星认为，商业拆迁和公共利益纠缠不清产生了很多问题。现在，已经到了必须为公共利益“正名”的时候了。
政府身份慢慢归位
其实，据调查显示，大多数拆迁户对于正常的房屋拆迁并没有意见，但恰恰是政府部门在拆迁工作中违法行政，出现职能错位、越位和缺位，引发了群众强烈不满，造成较大的社会矛盾。
有媒体报道政府在拆迁工作中存在三大“怪状”。首先，职能“错位”。比较明显地表现在政府既当运动员又当裁判员。其次，职能“越位”。比较突出地表现为滥用拆迁行政许可权。另外，职能“缺位”。表现为拆迁裁决程序缺乏公开、公正，裁决内容不具体。
政府为什么如此热衷“插手”房屋拆迁？据有关人士介绍，主要原因是通过房屋拆迁，地方政府可以获取拆迁补偿和土地出让差价，赚取流动资金。个别地方领导为出政绩、搞形象，也时常乱铺摊子搞建设。
全国政协委员袁祖亮认为，房屋拆迁矛盾激化的根源在于政府对市场干预过多，计划经济色彩浓厚。一些地方政府、主管部门或政府设立的指挥部充当拆迁人，既当裁判员又当运动员，利用手中的权力，强行与被拆迁人签订不平等协议，达不成协议就进行行政裁决，组织有关部门强制拆迁。
有业内人士表示，现实虽然残酷，但毕竟我们看到了希望。因为面对问题，中央和地方政府及时做出了调整。目前，全国已经有近20个省市修改了拆迁的相关法规。北京市国土房管局表示，北京市范围内以盈利为目的的拆迁单位将与政府部门完全脱离隶属关系，各区、县国土房管局下属的拆迁和评估公司将在2004年6月底前完成脱钩改制，转变成市场化运作的经营实体，从而破除拆迁、评估业务的行政性、部门性垄断或地区性封锁，规范北京市拆迁和评估市场秩序。
规范管理、重新评估、群众监督等等，这些都让拆迁工作向合理、规范迈进了一步。而从中我们也发现，政府即当运动员又当裁判员的双重身份也正在慢慢回归之中。
“将开发商与产权人推向市场交易的前台，政府站在宏观调控的幕后进行管理，扮演自身应该有的裁判角色。”梁慧星表示，只有这样，才能从根本上保证产权人、被拆迁人合法、合理的权益，从根本上解决现在拆迁中出现的种种问题。
公民维权意识不断提高
拆迁在中国城市建设中的变化，不但问题较多，而且在许多地方，拆迁时常使用暴力手段，甚至介入违法、犯罪的黑社会行为。梁慧星告诉记者，在一些地方的拆迁中，政府向着开发商，这样老百姓在拆迁中遇到不公正的待遇，就没有地方解决，现在很多法院独立性不够也不愿受理这方面诉讼；而且行政部门又常常冲在前面，为开发商当“挡箭牌”，甚至自作拆迁方。这样，自身权益被侵害而无处申诉的老百姓可能就会做出许多过激行动，对社会的安定团结造成了很大的威胁。
据建设部2004年7月4日透露出一组数字，今年以来到建设部上访的征地拆迁上访人数，截至6月22日共4026批、18620人，已超过去年全年的3929批、18071人；一季度的拆迁信访量比去年同期也增长3倍。
有专家认为，拆迁上访增加也不完全是坏事。群众敢大胆上访维权，至少说明我们的政治更加开明了。在自己的利益受到损害的时候，被拆迁户没有因为面对的是强大的当地政府就忍气吞声，这是维权意识的增强；在维权出现困难时，没有采取自杀等过激手段，而采用相对有效的上访，这也是观念上的进步。另外，国务院办公厅已经就控制城镇房屋拆迁规模、严格拆迁管理下发了通知，有关部门既然坦然把这么重要的信息公开，这表现出政府治理乱拆迁的勇气。这些，都值得肯定，更是拆迁工作的进步。
专家同时告诉记者，目前虽然拆迁工作中存在的不规范令公民的维权意识有所提高，但仍需要各方努力共同营造好的法制环境，让在拆迁中遇到问题的拆迁户可以更多的通过法律途径寻求解决。并且，执法效果能够快速、公正。这些，才是拆迁变革中最受公众欢迎和认可的。
