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□文 王鹏
在中国加入WTO前夕，国务院已经决心对大型垄断行业进行市场化重组，金融、电信、电力、民航是其中四个重点。以电信产业改革为标本，对中国电信改革的历史背景作出还原可以发现，1998年开始到2002年结束的中国电信业的两次改革路径，其手法与美国和日本在1980年代中期和1990年代中的两次电信业大改革的思路暗相契合
2003年4月底，在张春江刚刚来到中国网通就任的时候，谁也不知道他会把网通带向何方。
对于这个前任的信息产业部副部长，熟悉的人评价是，处事果断，雷厉风行。其在信产部内更有“激进的电信改革派”之称。但这个曾经的政府官员给网通带来的会是什么？是政府的官僚遗风，还是一个全新的市场改组方案？
这样一个悬念没有持续很久。仅仅时隔1个多月，6月11日，张春江主政下的中国网通在数日内闪电推出吉通重组计划，而消化吉通的最后时限也只有1个半月的时间。7月15日，中国网通集团重组的第二幕悄然拉开，田溯宁主帅的小网通北方诸公司全部与当地的通信公司合并。
张春江让人们见识了他雷厉风行的风格。更重要的是，他正在一步步地把中国网通推向电信改革的深水区。
张春江是中国电信改革的一个见证者和参与者。3年前，时任信产部副部长的他主持制定了建国以来幅度最大的电信资费调整方案。3年后的今天，他面对的是中国电信分拆之后的整合难题。
从1994年联通公司成立，中国电信改革一幕幕拉开，到张春江挂帅中国网通的2003年，中国电信的改革历程已经走了近10年的光阴。
10年来，正如国家计委2002年12月公布中国电信拆分方案时所强调的——继续打破垄断，营造公平竞争市场环境，加强电信业的监管，电信产业破除垄断、引入竞争的改革主旨一直没有改变。
但通向罗马的道路有很多条，中国电信改革选择怎样的改革路径来构造产业的竞争性格局呢？
在中国进行电信改革的大手术之前，欧美电信改革大多已经步入尾声。其中，以实行拆分为主的美国模式和以引入新运营商参与电信业竞争的英国模式为主流的改革模式。印度、巴西等国采取的是美式改革，而芬兰、德国等欧洲国家多采取英式改革思路。
但当《商务周刊》采访业内专家对中国电信改革的历史背景作出还原的时候，我们从中发现，1998年开始到2002年结束的中国电信业的两次改革路径，其手法与美国和日本在1980年代中期和1990年代中的两次电信业大改革的思路如出一辙。美国电信业独角兽贝尔公司以10年的时间实现了纵横两拆，日本国有电信巨头NTT花了13年的时间实现了纵横两拆，中国电信则花了4年。中国是在最短的时间内，赶在2001年加入WTO之前迅速完成了这一改革。
改革话语权力的掌握者，有保守传统的信息产业部——外电称前任邮电部和信产部部长吴基传是除军方外最强硬的中国高级官员，作为监管机构，要对到处是自己人的嫡系部队中国电信大动干戈，引入新的竞争者，确实是下了一番决心的，虽然目前这一改革尚未彻底结束，并还夹杂着人情偏袒的管理风格。
改革的语境：从英式转向美式
1994年中国联通公司的成立，被视为是中国电信业改革的肇始。
引入新的竞争者，这其中渗透着英国电信改革模式的影子，即不采用分拆的方式，而是开放市场，引入新的运营商与老的运营商进行竞争，同时国家给予新旧运营商发放多种业务经营牌照，让他们能够进行全业务经营。
但联通这家新的全业务运营商的引入，并没有给中国电信带来真正的威胁。3年后，联通仍只有10亿元的资产。在邮电部和自己的嫡系中国电信管理局（简称电信局）的打压下，没有市话网的二等公民中国联通根本没有任何出路，只好把全部精力放到当时刚刚兴起的移动通信上。
可以说引入联通的第一次电信改革尝试是一个失败的结局，这也让中国电信产业的改革路径选择从英国模式转向其他的选择。而真正将电信改革带入实质性突破的，缘起于1998年年中的那一次著名的中国电信业改革大论战。
这一年的5月14日至15日，一家名为产业论坛的民间机构在北京梅地亚中心举办了一次关于中国电信产业发展战略的研讨会。与会者包括原邮电部、广电部、国家计委、国家科委、体改委、中科院、清华大学等单位的官员、学者和几家外国电信企业的中方职员。虽然每位单表都以个人身份参加这次非官方会议，但他们显然希望坐在一起，能有助于找到一条思路，解答现实与未来两道问答题：一是怎样在行将到来的电信业国际竞争中“与狼共舞”；二是如何尽快实现国内电信网、有线电视网和因特网的“三网合一”，赶上信息时代的国际潮流。
研讨会由王小强博士主持，这位上世纪80年代中国体制改革意气风发的探索者之一，1989年之前的中国经济体制改革研究所常务副所长，经过7年的游学生涯回国后，从事中国战略产业研究，希望从解决具体病情当中变化出“中西医都能听懂的语言”，这年3月，内部资料性刊物《产业论坛》上发表了王小强和时任中国社科院经济文化研究中心主任邓英陶等人做的《中国电讯产业的发展战略》，该报告课题由中国国际金融有限公司提出，与高盛公司（亚洲）联合资助，课题组主要访谈名单上有36位信息产业、外经贸和各地电信、广电部门官员，时任中金公司副总裁的方风雷、投资银行部副总经理毕明建等也参加了课题讨论。
而研讨会主要围绕着这份主报告和“德意志电信的改革”、“AT&T拆分”等7个分报告展开。王小强的《战略》主张把固定电话网和广电网收归国家直接管理，然后开始三网合一。他认同应该开放电讯服务的企业化和市场化经营，但要把我国已形成规模的电信基础网（包括有线电视网）从经营性企业中独立出来，成为由政府控制的国家基础信息网，依托电视技术平台，直扑电信、电视与计算机“三网合一”的产业前沿，并依靠这种垄断资源，与未来的国外巨头周旋。
王小强发言结束后，国家广播电影电视总局广播影视信息网络中心网络工程部主任方宏一第一个发言，他在认同中国电信产业作为一个战略产业改革的紧迫性之后，针锋相对地提出一个新的方案：主张电信与广电两网竞争，然后在广电的网上发展因特网的三网合一。他用了大量事实批评中国电信的低效、高负债等问题，然后强调广电系统的有线电视网络的先进性，强烈要求开放电信的竞争性经营，保持电信与广电两网并存，并提出了具体的技术方案：在有线电视网扩容改造基础上，在其上发展Internet增值服务，特别是发展网上通信，并最终以光纤入户代替现有广电的同轴电缆，最终达到三网结合的目的。
尽管许多与会者彼此都很熟悉，但由于论题触及很多敏感之处，因此会议中争执、争吵场面屡屡发生，甚至出现了发言者几乎被赶下台的火爆场面。本刊记者经历了这次火药味十足的研讨会，并于6月30日在当时的《三联生活周刊》上发表封面文章，指出这是一场电信业改革走向的大论战，这也是那一场论战的最早报道。
其后，王小强的《产业论坛》上发表了方宏一博士的报告，题目为《再论中国信息产业的发展战略》。
1998年下半年，论战趋向白热化，北京大学中国经济研究中心教授周其仁撰写了《三网复合 数网竞争》一文，发表在当时刚创刊不久的《财经》杂志上。周指出，“王方论争”并非一场简单的书生之争，后面隐藏着不同利益集团在中国信息产业发展上的严重分歧，他提及了两位学者的研究背景——王小强领导的课题组的资助人是中国国际金融有限公司和高盛公司，两家公司正是中国电信（香港）公司的全球融资协调人；而方宏一广电总局官员的身份更为直接，两位学者不过充当了代言人的角色。
相对于王的“电信本位”和方的“广电本位”，周试图提供一个第三方独立研究者的视角。他主张电信与广电实行相互对等的开放，两张网络对等竞争，针对前两文继续维护垄断、反对重复建设入手，周文系统论述了“中国电信的高社会垄断成本”的严重后果，即不能只看到重复建设会产生一个社会的成本，而没有看到如果不支付一个重复建设的成本，社会可能要发生另一种成本——无人重复建设而导致的独家垄断所带来的社会成本。周其仁广征博引后做出论断：从美国到西欧再到香港，开放竞争-降低收费-扩展市场的电信改革逻辑“放之四海而皆准”。
由于符合大众对电信垄断越来越难以容忍的情绪，周其仁的自由竞争观点受到了舆论的广泛好评。但另一些学者则更多担忧于中国电信业在即将开放的条件下所面临的国际竞争环境。韩德强发表《周其仁正中谁的下怀》一文，强调电信开放必然是有一个渐进的过程，他指责周文貌似公允独立，其实是“外国狼”的代言人，韩德强强调国家利益是首要的，“弱者的格言是团结”。而在国家的一定保护下，如何苦练内功，增强竞争力，则是一个需要多方进一步讨论的问题。
在学术界的一片争吵声中，在信息产业部、广电总局，电信网、广电网等多种利益杂糅之下，中国电信产业新的改革方案正在逐步浮出水面。
从某种意义上讲，1998年3月31日挂牌的信息产业部在电信改革的转折关头还是发挥了相当的作用。
信息产业部成立之初，主要着眼于政企分开和“中国电信”的公司化改造，但此改革设计被最高决策层拒绝。而来自于业界内外的产业大论争也为信息产业部提供了一定的改革蓝本。信息产业部从1998年6月份起着手进行重组电信行业、切开“中国电信”的方案设计。
信息产业部专家专程去美国考察，1984年，美国政府分解独家垄断的AT＆T采取的是“横竖结合、横切为主”的指导方针，而1996年美国新电信法公布后，专做国际长途业务的AT＆T想方设法企图再次切入美国本地电话市场，但结果是屡遭“小贝尔”的“揉搓”而一筹莫展，历时两年一无所获，最后不得不在1998年8月转向与TCI结盟，试探走有线电视进入用户家庭的接入道路。显然未来信息高速公路需要全程全网，美国人走过的弯路我们没必然要再重复，于是信息产业部一开始就树立了中国电信的“竖切”原则。
这套竖切方案在当时的信息产业部居于主导地位，由于主要由政策法规司司长刘彩提出，而被称为“刘彩方案”。但同时也仍然提出了其他方案，包括了按地域“横切”以及“交叉切”的观点。最著名的“横切”模式即“南北中国方案”，以长江为界划分成两大系统，而这无疑为2002年中国电信最终南北划江而治埋下了伏笔。
信息产业部始终把握着改革进程的主动权与宏观掌控力，而最高决策层也表现了对此事的高度关注。据说相关的总理办公会就召开了4次。在1999年2月14日第四次总理办公会上，国务院终于敲定了“中国电信”的第一次的竖拆重组方案。中国电信自己保留固定电话网和长途网，移动通信分出来成为中国移动，寻呼分出来给中国联通，同时，再引入一家数据通信商中国网通（控股）。
二次拆分
随着一个个竞争者的不断加入，到了2001年中国入世前夕，中国电信市场形成七雄争霸格局，网通、移动、电信、铁通、卫星通信，再加上联通、吉通，原邮电部政企不分、独家垄断的局面被彻底打破。
但牢牢掌控市话固网的中国电信一股独大的问题依然悬而未决。
整个2001年上半年的时间，关于拆分中国电信全面重组中国电信业的各种方案，被反复论证，也被反复猜测。问题的焦点主要纠集在横拆还是竖拆两个方案。在媒体的炮轰中，信息产业部和中国电信的领导甚至一看见记者就躲，不想发表一个字的评论。
从夏天到秋天，从秋天到冬天，2002年岁末，北京已经是一片萧索，国务院公布了重点针对中国电信的二次拆分方案：原中国电信一分为二，北方十省加上小网通和集团划给新的中国网通集团；南方和西北21省区的电信公司划给新的中国电信；双方可以互想渗入开展竞争。国务院期望中国电信、中国网通、中国移动、中国联通和固话商铁通公司的电信格局能最终形成有效竞争。
在其后新华社对信息产业部部长吴基传做的专访中，吴说，争取几年内，这几家公司都成为全牌照公司，真正开始有效竞争。
当时，业界感觉看不懂这一方案。电信专家对《商务周刊》的解释是，实际上对于中国电信的拆分是吸取了美国小贝尔用市话“揉搓”长话商AT&T的教训，南北电信旗鼓相当，又各有长话网，虽然南方的固定电话网大一些，但北方的小网通是新兴宽带商，其最现代的宽带网主体就铺在南方电信的领地。目前，两家公司已经开始了在对方地盘上的竞争。同时，固化运营商的整合也会给中国移动和中国联通两家移动运营商多一点时间，等他们壮大后，直接给4家电信商发3G移动牌照，同时，中国移动和中国联通也可以和广电联盟，进入市话。
现在看来，这是一个充满了美国思维和中国式智慧的方案。如果说1998年中国电信分出移动通信和寻呼业务只是美国1984年拆分贝尔系统的思路的话，那么3年后的这次拆分完全是1996年后期FCC（联邦通信委员会）对于美国市场的战略设想。虽然还只是第一步。
信监会Vs.FCC：未尽的美式改革
尽管中国电信产业的有效竞争格局一步步清晰，但直到今天，中国电信业走过的只是改革进程的一个很小部分。第一，四大电信商还没有展开完全的竞争；第二，广电网还没有和电信网展开有效竞争；第三，信产部的独立监管职能尚未成形。如果加上中国在加入WTO时公布的开放电信业的时间表来解读，到2006年左右，中国电信业将形成产权多元化、竞争主体多元化的格局，外国资本和民营资本都可以有效进入这一行业。
为了加入WTO，中国电信产业必须加入全球的游戏规则，这在2001年著名的国务院“36号文件”中表现最为充分。其核心思想是十六个字：打破垄断，引入竞争，独立管制，三网合一。
在中国电信改革的背后，全球性的电信改革第二幕已经拉开。在1990年代后半期，从北美到欧洲，从南美到澳洲，从亚洲甚至到非洲，“放松管制，引入竞争，开放市场”的浪潮几乎席卷了每一个国家。
美国在1996年2月出台新的《电信法》后决定，当年开放电信市场；德国在当年7月出台新的《电信法》，决定1998年1月全面开放电信市场；澳大利亚在1997年4月修改《电信法》，决定在1997年7月开放电信市场；日本在1997年6月修改《电信法》，决定1998年2月开放电信市场。紧随其后，一批发展中国家也开始修改和制定电信法，并订出了电信市场开放的时间表。
著名电信专家周光斌指出，90年代之前，电信业在全球都是国有企业，甚至日本电报与电话公司（NTT）、英国电信（BT）、韩国电信（SK）也是如此；只是在1990年后，才开始了大规模的产权改革，破除了100%的国有股本。
专家称，实际上这是一场私有化运动，甚至在非洲，到2000年时，绝大多数国家在短短三四年中实现了电信业的私有化。
而中国的《电信法》也在起草之中。在中国加入WTO后，这部《电信法》的意义与1996年后美国、欧洲和其他发展中国家的《电信法》一样，必须把“36号文件”的改革精神和中国对WTO的电信承诺变成法律条文。这其中，肯定要涉及放松管制、建立独立监管机构、互联互通、三网合一、外国资本和民营资本进入电信业的明确规定。
一个可以肯定的事实是，明年初，《电信法》将提交立法机构。这一时间距离中国电信南北正式分家两年左右，从技术上说，准备期应该是充足的。年初，王旭东主政信产部后，一个非邮电系统的人出任这样一个重要的位置，就是为了将来的有效监管中没有邮电本位主义，王的另一个重要任务是，把《电信法》的精神变成中国电信业的深刻变革的将来式。
在中国的FCC出来前，电信监管体制本身的调整也是值得注意的。几年前成立的国家信息化工作领导小组就是一个特别的机构。它的上一任组长是国务院总理朱基，办公室主任是国家计委主任曾培炎，正是在它的指挥下，中国电信在2001年实现了南北分家。
不过，最新的一个举动引人注目，由温家宝总理兼组长的国家信息化工作领导小组的办公室主任已经由王旭东来兼任，它传递的信号是王可能会以这两个身份来推进中国电信业改革的第三步：电信、广电、因特网三网合一，并建立独立的监管机构。
这就是人们传说中的信监会。它的组成似乎与美式的FCC暗相契合，如果说中国现在的信息产业部还有一些日本和韩国的监管机构风格的话，信监会将是一个完全独立的电信监管机构。
在中国有关政府部门对于电信业改革的制度安排上，确实奉行了较为前卫的美式自由主义市场观，并用中国式的沉稳改造了它。FCC在中国确实有一批信徒，但这不是崇美，而是自由市场浪潮中的一种制度安排。
