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中国走了26年的改革历程，也初步建立了市场经济体制，但在政策之治下，“依法治国”始终成为不了治理国家的唯一或者优先的手段，这为改革理想目标的实现和树立法律的权威制造了障碍。推动政府转型与改革是中国下一步改革的关键。
对中国社会的转型有两种基本观点。第一种认为中国今天经济改革取得巨大的成功，是因为中国走了一条渐进改革之路。另一种观点以吴敬琏为代表，认为中国改革走了一条“先体制外后体制内”的道路。这两种解释只是谈到中国改革的方法和途径，并不是对中国改革战略的概括。中国的改革战略究竟是什么？我认为，中国改革一直在走“政策之治”之路：即以政府为主导，通过自上而下的政策来推进中国的改革。政策之治阻碍政府转型。
大家看到，中国出现了很多国家没有的高速经济增长，而且经济发展的速度是惊人的。但是，中国经济发展中也出现了不少问题，如“三农”问题、贫富差距不断扩大的问题、职工下岗问题、腐败问题。为什么中国社会会呈现出如此大差异的图景？这就要回溯以往26年的改革道路。
中国社会的发展有人治之治、政策之治和法治之治三个阶段。以前我们处于人治阶段，26年的改革，人治的影响力还存在，但是更多的是通过政策之治这种方式表现出来，这当中也渗透了一点法治的理念。政策之治用非常强的政策特征主导了我们的改革。“上有政策，下有对策”，政策的特征是短期化的、灵活的、就事论事的，遇到障碍、具体问题就绕着走。政府对市场不应有的强势干预，加剧了市场的畸形性和转型的不确定性。
在政策之治下，“依法治国”始终成为不了治理国家的唯一或者优先的手段，这为改革理想目标的实现和树立法律的权威制造了障碍。政策造就了大量临时和短期的规则，这些规则既不透明、不公平，也容易被政府官员滥用而成为设租和寻租的工具。回过头来看，规则的短期性弊病暴露出许多反复无常和朝令夕改的缺陷，或者只求眼前利益，或者只考虑局部利益。这些规则大多数寿命很短，有的是转瞬即逝，形成所谓“短命”政策。同时我们也看到许多政策的出台没有其他配套政策跟进，而多是单项政策的一意孤行，这些政策没有明确一致的目的性，使改革显得反反复复和犹豫不决，改革缺乏全方位推进的立体感、一步到位的时间感和成功突破的空间感。这种政策之治不仅给经济改革的深化留下了难题，而且给其他改革的进行制造了障碍。中国走了26年的改革历程，也宣布初步建立了市场经济体制，但实际上初期的市场经济仍然在人治之治、政策之治之间徘徊。一个重要的原因，我认为是没有建立一种市场经济的传统，包括商业的传统、公民意识、市场经济的法治等，最严重的是政府转型的失衡。推动政府转型与改革是中国下一步改革的关键。政府转型目标。
政府转型应放在一个大背景下来看：政府在整个市场经济中的位置，已面临一个系统性的治理风险而不是某一部分的风险，政府的转型正是为了解决这一风险。政府要改革，要实现转型，这已成为共识。现在学术界的讨论，已经进入到一些具体问题、具体技术细节上。其中政府转型的目标、转型后政府的权力边界、改革的路径这三个问题，是政府转型问题中比较关键的问题。
有两个例子可以用来说明中国目前转型要达到的目标，这个目标也是下一步政府转型主要应关注的问题。一是证券市场，一是足球改革。我认为这可能是中国未来各种改革、也是政府转型改革的缩影。下一步政府改革可能会走多远？这两个案例给我们树立了标本。
从历史和世界范围看，市场经济有两种，一种是完善的市场经济，一种是有缺陷的市场经济。中国目前处于有缺陷的市场经济阶段，因为我们仍然处于市场经济初级阶段。进一步说，有缺陷的市场经济又分两种，一种叫畸形的市场经济，一种叫混乱的市场经济。我们大致处于畸形的市场经济阶段，即政府权力在强力干预和主导市场的阶段。足球的改革实际是畸形市场经济中，来自民间资本的代表和利益相关人与代表政府力量的足协之间，就不合理的足球管理经营体制进行的一次谈判、一种博弈。证券市场上国有股全流通的问题，也是来自中小股民与政府监管部门的博弈。在畸形的市场经济之后，必然有一段传统权威退隐后的混乱期，也就是各市场利益主体谈判、妥协、退让、达成新协议的时期。我认为，中国政府的转型不仅要看到目前主要面对的畸形市场经济，也要面对下一步可能出现的混乱的市场经济。因此，政府转型不仅仅是从建设型政府转为公共服务型政府的问题，还要更好地应对未来的畸形市场经济到混乱的市场经济的过渡。政府权力的边界及转型路径
政府转型的权力边界在什么地方？也有两个例子，一是宏观调控的例子，26年的改革，伴随政府不断的宏观调控。调控的权力有没有边界，其合法性如何？当然宪法、人大常委会的决定，都说政府有这样的职能。宏观经济要调控，但是不是事无巨细，政府都要进行调控？宏观调控的决策程序是什么？它的法律依据是什么？宏观调控的后果有没有一个评估？宏观调控如果导致了负面的后果，需不需要负法律责任，有没有救济措施？类似这样的事情，就提出了如何从法律上来看待国家权力、看待政府权力的问题。我认为这是法治政府以后必须要面临的问题。特别是宏观调控有正的效应，同时也会有负的效应。那么当出现负效应的时候，政府应该采取什么样的手段来承担相应的后果？从法律上讲，政府权力应该有边界，宏观调控也要守法。
另外一个例子，在中国讲政府转型，非常重要的一点，中国政府和国外不同，它控制了非常巨大的国有资源。中央政府和地方政府，应当有不同的转型方式。本来中央政府控制的资源，实际上都地方化了，如土地的开发权都由各级地方政府甚至个人团体所有，大部分国家资源调控权已经被地方化、私人化了，这是一个很大的问题。我们讨论政府转型，很大程度上涉及政府对国有资源的支配与管理，对于行政机构支配、调配国有资产，应该由立法来确立、界定和限制。这就涉及中央政府和地方政府两级政府的权力划分问题，事实上，一部分应该明确划分给地方政府的权力和资源没有划分出来，是造成这个问题的关键。地方政府应该是个小政府，它更主要的角色是维护地方的治安和市场秩序，而不应该去截取中央政府的权威和资源，但同时，又要有自己经济发展的空间。在谈政府转型的时候，中央政府和地方政府应该有不同的转型方式，不同的转型目标，不同的转型战略，要把这个区分开。地方政府和中央政府怎么划分权力，是中央政府下一步应关注的问题。
关于政府下一步转型的路径，我个人认为政府的转型首先需要法律的转型。法律转型与政府密切相关的是涉及大量的行政立法。像《行政许可法》对政府许可的范围进行限定。中国是世界上唯一有《行政许可法》的国家，这本身就说明中国政府的权力太大了。但是仅仅有这个《行政许可法》还是不够的，《行政许可法》只是一个解决目前政府权力边界的一个原则性的法律，对于《行政许可法》设定的许可范围，还要作出很严谨的法律解释或限定。更重要的是，不仅对政府的行政许可应作出限定，而且在行政许可的后面还应该有行政诉讼，更重要的还应有宪法诉讼。一旦政府乱作为或者不作为，或者政府的行政行为给公民、社会的其他组织造成损失，政府在行为上违反信赖义务和承诺，都能通过诉讼机制特别是独立、公开、透明的司法程序来解决问题，把不可诉讼的行政许可转为可诉讼的法律许可。政府转型下一步将与法律结合得特别紧密。伴随着《行政许可法》等法律的实施和宪法可诉性的进程，中国社会各市场利益主体之间的良性博弈将成为中国政府转型和新一轮改革的动力。
（ 责任编辑：马芳 ）
