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访商务部反垄断调查办公室主任尚明
近来，有关加快反垄断立法的问题，引起了越来越多人的关注。本报记者就相关问题专访了商务部反垄断调查办公室主任尚明。
“反垄断法颁布后相关法律法规应进行清理、修订”
尚明介绍说，反垄断法原先由原国家经贸委、国家工商总局负责起草。根据十届全国人大批准的国务院机构改革方案，协调打破市场垄断、行业垄断的有关职能划归商务部，原国家经贸委承担的《反垄断法》的起草任务也转由商务部承担。商务部在广泛征求意见、深入调研的基础上经过反复修改完善，形成了《中华人民共和国反垄断法（送审稿）》，并于2004年3月上报国务院审议。
据了解，改革开放以来，我国相继颁布了《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《价格法》、《招投标法》等法律。2001年国务院又发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。这些法律法规不同程度涉及了反垄断问题，在完善社会主义市场经济体制方面发挥了积极的作用。
“但这些立法都过于分散，没有形成一个专门和完整的反垄断法体系，其内容比较原则，可操作性差。”尚明说，“因此，制订一部权威、统一的反垄断法，具有十分重要的意义。”
尚明认为，《反垄断法》作为我国反垄断领域的基本法，应当对我国反垄断制度作出全面系统的规定。为保证我国反垄断立法的统一性，有关立法中涉及到反垄断的内容应与《反垄断法》保持一致。
“为确保我国反垄断法律的统一实施，涉及反垄断的有关法律法规应与《反垄断法》的规定相协调。在《反垄断法》颁布后，有必要对相关法律法规排斥、妨碍、限制竞争的有关规定进行认真清理，逐步健全我国的反垄断法律体系。”
“我国未来《反垄断法》应以行为规制为重点”
在各国反垄断实践的发展过程中，不论立法、执法或法学界，对反垄断法应重点规制垄断性的市场结构还是行为，都有过争论。那么，我国反垄断立法重点是针对的垄断性的市场结构还是行为？
在世界各国反垄断实践的历史上，曾出现过以结构规制为重点的先例。如日本《禁止垄断法》在20世纪40、50年代曾以结构规制为出发点，对垄断状态进行规制，并在1947年制订了《经济力量过度集中排除法》，对处于垄断地位的大企业进行分解。这与当时美国欲瓦解日本军国主义的垄断经济基础、实行经济民主化的政策有关。后来日本修改了《禁止垄断法》，逐步以规制垄断行为为出发点。
美国一度也如此。根据美国《谢尔曼法》第2条规定：“垄断或垄断企图”都是禁止的。1974年美国司法部起诉垄断美国电信业达70年之久的美国电话电报公司（AT&T），指控其滥用市场支配地位，经过10年诉讼，美国政府采取了结构规制的方法，将AT&T分拆为8个公司。
“但从世界各国反垄断立法的发展趋势看，反垄断立法逐渐集中在垄断行为上，不再对市场支配地位进行规制。一个企业具有市场支配地位并不违法，但如果实施滥用市场支配地位行为，则为反垄断立法所禁止。”尚明说，“原先采取结构规制原则的国家，如美国、日本等，也转而采取行为规制的立法原则。”
“从中国经济发展现状看，规模经济不足、企业竞争力低是主要矛盾。国家的政策导向是发展大企业、大集团，鼓励发展规模经济。因此，从我国目前经济发展的水平和企业竞争力的现状出发，我国反垄断立法针对垄断行为的规制应该更具合理性。反垄断立法的本意是防止滥用其市场支配地位，排除或限制竞争。这样既可以防止出现垄断，促进竞争，建立竞争性的市场结构，又可以促进规模经济的形成和发展，还可以防止规模经济形成后可能产生的垄断。这种做法为多数国家立法实践证明是行之有效的。”
“行政性垄断应纳入《反垄断法》调整范围”
尚明介绍说，行政性垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为，可分为行业垄断和地区封锁。行政性垄断在世界各国都不同程度地存在。与经济性垄断一样，地区封锁和行业垄断都是限制竞争行为，损害了消费者和企业的合法权益。由于历史和体制的原因，俄罗斯和东欧等转轨国家非常重视反行政性垄断问题，俄罗斯、匈牙利、保加利亚等国的反垄断立法对此均作出了明确规定。
尚明说：“根据我国的具体情况并借鉴有关国家的立法经验，在我国反垄断法送审稿中，对滥用行政权力对市场竞争产生不利影响的限制型竞争行为包含在调整范围之内。对行政垄断的规制关键在于‘滥用’”。据了解，送审稿包括了各国反垄断法一般所具备的主要内容，如禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经营者集中、反垄断主管机关、法律责任等，同时结合我国特点和实际需要，对禁止行政性垄断也作了相应规定。
我国现行规制行政性垄断的法律主要有《反不正当竞争法》。该法第6条对公用企业滥用市场支配地位的行为，第7条对政府及其所属部门限制竞争的行为，以及第23条和第30条对法律责任做了简略的规定。2000年国务院颁布的《电信条例》，禁止电信企业滥用其市场支配地位，损害消费者利益。2001年4月21日，国务院颁布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，以行政法规的形式对地区封锁做了较为具体的规制。“总体而言，现行法律法规对这类垄断的规制上缺乏系统性和可操作性。”尚明说。
但他强调说：“要消除行政性垄断，并不是一部反垄断法所能解决。彻底根除地区封锁和行业垄断，除了要继续大力推动依法行政以外，更多地要通过改革和政府部门转变职能来完成。”
“送审稿中无专门针对跨国公司的条款”
最近，关于跨国公司在华垄断的争议不断，而要求反垄断法尽快出台以遏制跨国公司垄断的呼声也日渐放大。
对此，尚明认为，随着我国市场开放程度大大提高，外资进入我国市场的门槛有所降低，外国产品和跨国公司会更多地进入我国。外资的进入，带来了资金、技术和管理经验，促进了国民经济的发展。但若外资在某些行业和领域市场份额过快增长，就可能形成垄断，并限制公平竞争。解决这个问题，除了实施大公司大集团发展战略、发展规模经济、尽快提高民族企业的竞争力外，同时有必要借鉴外国经验，研究制定一套防止限制竞争、保护公平市场秩序的反垄断法律制度。“应当说明的是，反垄断法对国内外（不同所有制）企业的垄断行为是统一适用的，不只是针对跨国公司垄断的，反垄断法送审稿中也没有专门针对跨国公司的条款。”尚明特别指出，“我们的目的是要通过制订反垄断法，促进和保障各类企业在公平竞争中发展壮大，同时防止企业形成较大规模后产生垄断限制竞争，进而促进优胜劣汰机制的形成和经济增长方式的转变。”
【背景链接】世界主要国家反垄断执法机构的设置
世界主要国家设立反垄断执法机构的经验，可以概括为“法定机构，法定程序，独立行使职权，严格统一执法”。
在机构设置上，有的国家由一个机关作为反垄断执法机构，如日本公正交易委员会，韩国公平交易委员会、乌克兰反垄断委员会；有的国家则由两个或两个以上的机关作为反垄断执法机关，如美国司法部和联邦贸易委员会，德国联邦经济部和卡特尔局，法国经济、财政和工业部与竞争委员会等。在专门机构的性质及隶属关系上，如美国联邦贸易委员会和日本公正交易委员会分别隶属于国会和内阁总理大臣，皆独立从事反垄断执法活动，与一般机关在组成上有所区别，属于委员会制。有的国家则是纯行政机关，这是欧洲多数国家所采取的体制，如德国卡特尔局、英国公平贸易办公室，分别隶属于经济部长和商业部长。
尽管各国机构设置各不相同，但都具有强有力的执法手段，独立且不受其他部门的干预，而且要求执法工作人员专业化，这些国家执法机关的工作人员均具有经济学和法律专业方面的知识。
（ 责任编辑：胡立善 ）
