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农业保险在我国已经存在了23年，但却没有一如人们期望的那样走上起步、发展、壮大的路子，反而日益萎缩，陷入“农民保不起，保险公司赔不起”的尴尬境地。但是，由于农业保险在现阶段仍应属于以政策性为主的保险业务，所以农业保险要想回到人们期望的路子上去，“立法先行”就成为解决问题的关键。
★《中国经济周刊》见习记者李萌/北京报道
农业保险处境尴尬
那份提案自己也许并不知道，当它千里迢迢地从四川走到北京，等待它的可能依然是一部“默剧”。
对于人民大会堂，它并不是个陌生来客，在去年的两会上，就已经有很多人拿着和它相同的议案走进这里。
今年两会上，来自四川的人大代表李继开又拿出了这份提案：加快制定《农业保险法》。几乎是同时，3月11日，民建中央公布了在政协会议上的《民建中央关于尽快建立农业保险体系的提案》，呼吁把农业保险纳入农村社会经济发展的总体规划，并提议政府尽快出台相关法律法规。
从1982年出生到现在，农业保险在中国已经度过了23个春秋，23年的时光，足以让一个呱呱坠地的婴儿长成一个高大俊朗的青年。
但现实是，经历了20多年的成长，保险收入一直不高，以2002年为例，该年农业保险总收入4.8亿元，占保险业总收入的0.16%左右。全国2.3亿农户，户均不足2元，比2000年前大幅度下降。在保险费收入大幅度下降的同时，农业保险的险种也在不断减少，由最多时的60个，下降到目前的30个。“中国的农业保险走的是一个起步、发展、萎缩的历程。”人大代表李继开说。
由于农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“弱质产业”，我国又是世界上自然灾害最为严重的国家之一，很显然，完善农业保险体系对于保障农业经济的平稳健康发展有着极大的现实意义。但是由于农业生产，尤其是种植业和养殖业“靠天吃饭”的高风险性和不可预测性，加上农户的保险意识不强以及保险产品价格和农民收入之间的落差，导致“农民保不起，保险公司赔不起”的尴尬局面出现。
有专家表示，由于农业保险在现阶段仍属于以政策性为主的保险业务，所以如果要推广铺开，必须有政府的支持和鼓励，“立法先行”是解决农业保险问题的关键。
农业保险有“三难”
在去年的两会上，政协委员、中国人寿保险公司总经理王宪章曾在他提交的《农业保险提案》中强调，农业承受着自然与市场双重风险，特别是自然风险难以人为控制。另外，农民不敢调整产品结构，就是怕万一不对路难以承受经济损失。因此，推进农村经济结构调整，必须为农民系上一根“保险带”。
在今年的两会上，全国人大代表、广东省揭阳市荣泰种养业有限公司总经理陈妙珍告诉记者，农业保险对于种植、养殖户的意义相当重要。她经营的养鸡场，就曾被台风造成170余万元的净损失，但是没有保险业务的帮助，损失只能自己承担，这对于一个年产值不到百万元的农村企业来说已经伤筋动骨。“我现在还后怕，不敢加大投资。”
首都经济贸易大学保险系博士生导师庹国柱告诉记者，“传统意义上的农业保险只指种植业和养殖业保险，这两部分保险是农民最急需的，但是风险太大，所以商业保险公司最不愿意开展此项业务。”
我国农业险自1982年起步，20多年来农业险保费收入仅83亿元，赔款支出仅70亿元，近年来更出现萎缩。专家建议抓紧农业保险立法，同时参照国外惯例给予农业保险政策扶持，成立政策性农业保险公司。
在去年的两会上，陈夷茁等35位代表曾建议制定农业保险法，还有的代表建议尽快出台政策性保险制度。他们提议，要保证农民增收的可持续发展，农业保险必须尽快列入全国人大的立法议程。农业保险是一个相当薄弱、亟待完善的立法领域。
近20年来，我国以商业性保险办法经营农业保险，并未把农业保险作为农业保护措施和一项政策性业务对待，而把它作为商业性业务的一个附属。在没有国家投入资本金的情况下，仅仅凭借保险公司的机构、人员、单立一个账户开办了单独立账的农业保险。结果因风险金不足、没有保费补贴以及保费筹措保护性政策而形成了政府组织难、保险公司经营难、农民交费难的“三难”现象。
有业内专家提出，“三难”现象究其原因，主要是农业保险的政策性在法律上没有明文规定。国内外的经验一再证明，要使农业保险发挥其应有的作用，就离不开政府的支持和推动。因为，在经营农业保险时，农业保险标的的特殊性使得农业保险存在严重的信息不对称问题，从而易导致农业保险市场的失灵。此外，由于保险人财力有限，农业保险风险过大、成本过高，一般的保险公司不可能持续经营，最后通常会造成农业保险市场的垄断。国内外农业保险的实践表明，农业保险不可能完全按照纯商业化模式运作，对此我国政府相关部委也有共识。既然农业保险是政策性保险，那么它不以赢利为目的，而是借助于税收杠杆的财政积累来补贴农业，所以一般适用于各种商业保险的《保险法》就不适用于农业保险，这就必然要求国家为农业保险提供立法平台。只有以法律的形式明确政府、农户、保险人等农业保险市场主体在农业保险中的职能和作用，才能避免农业保险的随意性。
立法先行难成行
但以我国目前的基本国情，是否可以参照国际惯例迅速立法呢？
“我认为在可预见的五到十年之内，很难。根据中国的经济发展状况，估计在‘十二五’计划完成之前都很难。”中央财经大学保险系主任郝演苏对《中国经济周刊》如是说。“目前首先要解决的是农民真正的生存问题，农业保险的重要性应该排到第四位或更靠后的位置。农民的生存问题，农村的稳定问题，这种大问题才是目前最迫切要抓好的。在这些大动作上政府付出的财力就相当之大了。而农业保险应当是政策性保险，要想大面积推广就需要政府在资金方面补贴或在税收方面让步，这对于刚刚大区域减免农业税的国家政府来说显然意味着又一大笔新的财政支出。”
“立法就意味着强制。”郝演苏说，“如果中央政府不出钱，让农民自己掏钱，势必增加农民负担，那么这个立法就要慎之又慎了。反过来，要鼓励保险公司的积极性，你必须要有政策，需要税收的让步，道理是一样的，政府在当前的财政状态下，农业税已经全免了，再进一步减免税收，政府能不能做。”
他告诉《中国经济周刊》，2004年中国保监会就曾呼吁要把农业保险作为一个重头的业务来推广，结果去年农业险的业务量却出现了下降、倒退。“作为代表政府主管保险公司的一个部门，站在政府的立场上，要求做保险推广是对的，但是保险公司作为一个商业机构就要有很多考虑，政府你要是让他们做，就要让他们有所得，如果要强制做也可以，但你必须要有税收上的安排。”
“所以（农业保险立法）也是说说而已，我从1982年教保险那时起就一直在讲农业保险，但是事实上20多年过去了还是老样子。每年人大代表提农业保险立法，都要拿国外的来对比，但经济环境不一样，是没法来比的。国家财政捉襟见肘，在这方面很难投入，而农村积累的这些问题又是多年遗留下来的，有很多问题还没解决，农业保险这块棋子在全国农业一盘棋中到底有多重？”
我国的农业保险立法进程缓慢，农业保险的法律保障体系极其薄弱。1985年国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》，直到2002年修正后的《保险法》第155条中也只规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。《农业法》第31条同样泛泛规定：“国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展”。这些抽象的口号式条文使得农业保险法律地位模糊。
有专家表示，在借鉴西方发达国家成功模式的时候，也要考虑到当前的国情。我国农业经济基础本来就薄弱，发展严重滞后，农村经济构成依然是以小规模种植、养殖户为主，在这一点上，我们和西方发达国家以大农场主、庄园主、牧场主构成的农业产业有着天壤之别，所以要给农业保险立法，应该有更现实的针对性，但是如果将目标定在种养两业的小散户上，成本开支将会空前巨大。目前很多地区都已经实行了农业保险推广试点工程，可操作性还有待验证。而且农业保险作为一种保险产品，其推广应该依靠政府、保险机构和农户三方共同努力。如果有可能，渐进式立法也不失为一个比较好的方案。
资料：
链接
美国在农作物保险立法之前，曾有40多年的实践和研究。19世纪末和20世纪初不止一个私人商业保险公司开办过农业保险。但后来，这些公司无一例外地失败了，有的还破了产。1922年，美国财政部成立了农业灾害保险部，农业灾害保险被立案并组成专门委员会进行调查研究。1929年，美国和其他西方国家暴发了严重的经济危机，罗斯福政府于1933年制定出台了著名的《农业调整法》。但是1934年和1936年的大面积旱灾使美国的农作物损失巨大，以价格为中心的《农业调整法》没有达到目的。于是，农作物保险又一次被提到国会的议事日程。罗斯福总统任命的农作物保险执行委员会再次进行研究。在这些论证的基础上，产生了美国《联邦农作物保险法》，即1938年获国会通过的《农业调整法》的第五部分。同年，依法组建了联邦农作物保险公司。《联邦农作物保险法》自1939年颁布后，到1980年一共修改了12次。
（ 责任编辑：骆祖金 ）
