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经济政策执行的操作成本是指狭义口径，即由于经济政策设计本身（内容）存在缺陷而导致政府机构在经济政策执行中所增加的非必要成本。这种成本可以表现为：公务员工作强度的增加，或加班时间的增加，或工作效率的下降，或管理经费的增加，或政府收入的流失，或被执行对象不合理负担与不满程度的增加，是一种经济或可转化为经济的全社会之成本。下面我们以个人所得税税收征管政策为例予以分析说明。
我国的个人所得税征收从经济政策执行的操作成本来看，至少存在五大问题：
一是所得的征税项目设置偏多。
目前设了11个，即工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企业、事业单位的承租经营、承包经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得，国务院财政部门确定征收的其他所得。征税项目的这种设计带有明显的计划经济色彩，分类过多，增加了税务人员的工作成本。以税制复杂著称的美国，其所得税项目也只分为4种：劳动所得，资本所得，转移所得，推定所得。
二是起征点的指导思想受计划经济体制影响而定位有偏。
我国个人所得税征收的指导思想时至今日仍然是坚持只对少数高收入者征税。1980年确定起征点是月收入800元，是当时城市居民人均月收入的20倍。在计划经济时期能够达到这一起征点的人是很少的，而且由于当时人们收入的来源单一且几乎依赖单位，在征收上难度不大。但随着经济的发展与向市场经济的转换，人们收入越来越多元化、差异化，这样就产生3个问题：首先，高物价的大城市与低物价的小城市都以800元为起征点，也不考虑家庭负担多少，显然是不公平的，引起了纳税人的不满；其次，多年形成的观念是纳税与一般百姓无关，纳税人由于主观与客观的原因缺乏主动配合的意识；再次，所得超过800就按5％征收，初始税率偏高；最后，边际（最高）税率高达45％。从我国国情看，如果一项税收与（同类）多数（所有）人有关，因为没有攀比的空间，其征收难度反而小。反之，如果一项税收只与不确定的少数人有关，则因为有攀比的空间，其征收难度反而大。比如，根据对基层税务所的调查，个体工商户如果简单地按照其经营面积（一个摊位或几个摊位）对每个人都征定额税，则各方都能接收；如果按照某个较高起征点（如月纯收入1000元或销售收入8000元）征税，则许多该纳税的人就难以主动交税了，税务部门去逐个核定是困难的。因此，笔者主张低起征点，或者零起征点配合扣除项目（如社会保障交费）、扣除特定人群（如享受最低生活保障者），同时实行低税率（如从1％开始），税率级差不一定像现在这样采用等幅度的5个百分点，可以是不等幅的，将目前的9级税率简化为5级或更少，提高纳税覆盖率至60％－80％以上。笔者不赞成提高起征点（有些地方已经这样做了）。因为在扣除特定人群与特定项目后，按1－2％的低税率纳税，对所有人而言不会是一个负担。谁会在乎从100元中拿出1元、从1000元中拿出10元纳税呢？但集腋成裘，积少成多。对于像个体工商户这样的群体，原本差异不会很大，大家都缴纳定额税虽然与理论上的精确公平、法律上的严格执法有点距离，但操作成本更低而效率更高，老百姓更容易接受，这就是中国的国情。有些人把这一观点看作是对穷人征税、加大了不公平是站不住脚的。笔者认为，保留800元起征点使更多的人成为纳税者对增加全民纳税意识与纳税者权利是极其有利的，这是一个契机。在信息化的今天做到这一点并不难，成本也不会高。
三是有些所得的征税项目在理论上缺乏依据、在操作上有困难。
如财产转让所得。依现行税法，个人转让建筑物、土地使用权、机器设备、车船和其他财产取得的所得在扣除财产原值与合理费用后的余额，要按照20％的税率交纳个人所得税。这一政策至少存在3个问题：首先，财产转让是财产形态的变化，并非是财产的增加，对其征收所得税的依据不足，带有计划经济的色彩，不利于商品与资产的货畅其流；其次，所扣除的财产原值对不同性质的财产影响完全不同，如土地是不断升值，25年前的土地其原值几乎可以忽略不计，而10年前的汽车其原值巨大，扣除后还可能是是个负数，此时国家是否要征收负的所得税呢？不客气地说，扣除原值是闭门造车的设计。至于合理费用更是模糊而难以操作。再次，税率定为20％明显偏高，使避税、逃税动力加大，征税阻力增大。财产转让只征收契税足矣。
四是有些纳税项目的设计有缺陷。
例如，劳务报酬等所得每次在4000元以下时，扣除800元费用；在4000元以上时，扣除20％，对余额按照20％的税率征收。这里的每次所得难以确定，因为纳税者可以把一次所得分为若干次甚至列到若干人名下，再考虑到20％的高税率，征收难度必然加大。可行的做法是把扣除费用改为扣除最低生活保障水平与社会保障交费，对余额按低税率征收。比如从1％或2％起步，使纳税者特别是中低收入纳税者不觉得“心痛”。这样反而可以减少征收难度、增加税收收入。
五是税务部门委托单位代扣个人所得税后没有主动向个人出具完税凭证使得纳税人的权利没有得到尊重，纳税人对税务部门这种所谓给每个人开票会增大征收成本的说法是不满意的。
税务部门为了方便自己减少了直接的征管成本，但从社会看，由此导致的纳税人在纳税上的不主动配合其实会使税务部门付出更大的征管成本、更多的税款流失。据了解，北京市地方税务局已出台个人完税单简化程序，开一份证明只需几分钟。市民在代扣代缴单位或个人自行通过市地税局的“个人所得税服务管理信息系统”进行了个人所得税明细申报后，只要拿着自己的身份证原件，到税务机关填写一份申请表，几分钟就可以拿到开好的个人所得税完税证明。申请表填写也很简单，市民只需填写姓名、身份证号码、纳税人类型、开证用途与证明所属时期这5项内容。应该说北京市地方税务局的这一举措与过去相比当然是一种进步。但笔者认为，这一政策的社会操作成本仍很高。纳税人开一份证明确实只需几分钟，但纳税人到地税局去的路程决不是几分钟，可能来回需要1－2小时的高成本！而且，完税证里为什么要填写开证用途？在信息化的今天，既然单位可以代扣代缴，为什么单位不能代开完税证？或者，税务局为什么不能主动通过邮局寄送完税证？一个月寄一次费用如果过高，一个季度或半年甚至1年寄一次应该不是一个奢求吧。不过，笔者也欣喜地看到，深圳市地税局已计划在2005年上半年把相关软件安装到公司，单位在代扣个人所得税的同时就可以开具完税凭证。
总而言之，政策操作有成本不是问题，问题是谁来支付成本，谁应该来支付成本，谁必须来支付成本，问题的关键是政策操作的社会成本应该而且必须尽可能最小化。为此，任何政策都要三思而后定，防患于未然。
（作者单位：中国人民大学）
（ 责任编辑：张雪琴 ）
