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国家关于加强房地产市场宏观调控、稳定住房价格的政策已经出台半个多月了，记者采访发现，南京市在遏制房价过快上涨方面已经开始行动，但在政策的具体落实上，却面临着各部门“分兵作战”的尴尬。目前与房地产市场相关的管理部门至少有10个，但都只能各司其职，管不好、也管不住大幅上升的房价。有关专家针对这种状况建言：既然一个具体的职能部门管不住房价，政府应该构建一个跨部门的房价管理体系。
十个部门管不好一个楼市
南京某机关的一位处长拿到国务院关于加强房地产市场宏观调控的文件后，看到上面已经签署了从省长依次到市长的一串名字。随后他就接到通知，要他到省里开座谈会，商讨如何落实国家的一系列要求。不过，直到昨天为止，他坦言说还不知道下一步究竟应该采取哪些具体措施。
“再怎么样，我们也只能管我们分内的事情。要想真正把房价降下来，光指望我们一家哪行呢，政府得出面，必须进行综合治理。”
这位处长的话，道出了目前与“房地产市场”有关的各级部门共同的尴尬：房价之所以居高不下，谁都有份，可谁都管不到点子上。
一个楼盘从规划、设计到施工、销售，开发商用“批不尽的文，盖不完的章”来形容其整个过程，这从一个侧面说明，房地产市场相关管理部门很多。一位房地产公司的销售经理昨日对记者感叹说：“我们的‘婆婆’多得数不清唉……”
这位开发商掰着手指给记者数了数：目前与房地产市场直接有关的单位和管理部门至少有10个：建委、房产局、物价局、国土局、税务局、审计局、监察局、发改委、规划局、财政局。例如，目前南京的“三房管理办公室”便是由发改委、建委、房产局、物价局、审计局、监察局、国土局、规划局等8个部门组成的。
近年来，南京市为抑制房价而出台的措施并不少，包括税费上的调整、供应结构上的调整等，这充分证明，政府已经开始从政策层面上对高房价进行干涉。然而，不少政策措施的贯彻实效却差强人意，这与现行管理体制中的不足有着紧密的联系。所谓“龙多不行雨”，与房地产市场相关的这些政府职能部门尽管日常有相互联系和协调，但主要还是各司其职、各管一摊子。特别是具体到地方职能部门（例如市、县一级），这种职能与权限的分工不但更加明确，而且还往往在某些带有交叉性的问题上导致相互推诿。
连日来，记者带着“高房价究竟谁来管”这个问题走访了部分职能部门，几乎所有的受访者都各有一本难念的经，同时也几乎都不愿意具名，“因为这个问题太敏感”。如果说上述十个部门都拴在“房地产市场管理”这根链条上，那么通过记者的采访，各主要环节的软肋一一浮现。
问建委———中低价房是否太少？
相关职能：负责全市房地产开发行业管理和宏观调控，组织编制全市住宅建设的规划、计划；负责全市房地产开发项目全过程管理和企业资质管理；指导、督查全市拆迁安置工作，指导、规范全市房地产开发经营、评估中介，参与指导全市城镇住房制度改革工作和物业管理工作。
作为“住宅与房地产行业的管理者”，建委身上担负了老百姓对降低房价更多的希望。尤其在国务院此次下发的文件中，最迫切要求解决的是房地产市场的两大类问题，其中之一便是“住房供应结构不合理”。显然，对大多数城镇中低收入人群而言，他们能不能买得起房，关键就看建委对住房供应结构的配比是否合理。
建委肩负着房地产市场宏观调控的重任，这个重任要求建委在构建一个合理的城市住宅供应体系中发挥关键作用。这个供应体系中由商品住宅、中低价商品房、经济适用房和廉租屋构成，其中中低价商品房是为了保障中低收入阶层的住房需求，经济适用房是解决城镇困难群众的住房之忧。去年由南京市建委承建的中低价商品房年初计划要盖50万平方米，但年终到底有多少竣工还是个问号。
而由南京市房产局负责实施的经济适用房竣工面积达到159万平方米，超过了年初的计划，中低价商品房盖得太少，显然是导致南京房价提升较快，中低收入市民买不起房的重要原因，在这一点上，南京市建委难辞其咎。
不久前，南京市建委向南京市人大常委会提交了有关南京房地产市场的相关议案《办理报告》。南京市建委在报告中提出要实施“三房工程”，其中的配比是这样的：中低价商品房供应量占全市房地产市场15%、经适房10%、廉租房1%以内，“三房工程”供应量将占全市房地产市场25%左右，以力争将南京房地产业发展速度控制在18%。应该说，这是个好消息，意味着建委正在着手对高房价采取具体“降温”措施。但又总让人觉得“不过瘾”———中低价商品房的比例太少了！
今年在国家严控房地产市场的大背景下，建委在抑制南京市房价上涨过快势头中到底发挥了多大作用，中低价商品房建设会不会“雷声大、雨点小”，确实还是个问号。
今年年初，南京市建委再次提出了年内建设50万平方米中低价商品房的计划，人们在高兴的同时不免又有几分担忧———这个数字能否真正达到？群众能否买得起房，与中低价商品房的供应密不可分，中低价商品房承担着更多的缓解城市住房压力、抑制房价过快上涨的艰巨任务。但是，在日前提出的“三房工程”计划中，中低价商品房的比例是15％，即使加上经适房、廉租房，也不过才占全市房地产市场的25％，对整体房价的影响可想而知。
问房产局———“禁炒令”作用多大？
相关职能：贯彻执行国家、省有关房地产以及住房制度改革的法律、法规、规章和政策；负责草拟全市房地产业管理的地方性法规、规章以及全市房地产业发展的规划；管理全市房地产二、三级市场（包括商品房预销售、房地产转让、抵押和租赁等交易行为）；负责全市房屋拆迁、安置的管理工作等。
在国务院的文件中，最迫切要求解决另一个问题是“投资性和投机性购房大量增加”。与该问题直接相关的房产管理部门首当其冲。此前的种种迹象表明，房产部门的“动作”早已有之，然而，令人挠头的是，规定出了一条又一条，客观效果却并不乐观。
治理“投资性和投机性购房大量增加”，说白了就是要禁止“炒房”。早在2004年4月1日，南京市房产管理局就规定正式施行《加强商品房预售管理实施细则》，对购房实名制、期房限转、信息公示等作了严格的规定。该细则被认为是国内防止炒房最完善的一部实施细则，南京也因此成为国内惟一一个明确通过行政手段控制期房炒作的城市。
不过，再仔细看看条款，过度依赖开发商的自律性，是“禁炒令”无法避免的“硬伤”：例如规定中称，“房地产开发企业在取得商品房预售许可证后，采取先认购后签约方式的，必须使用实名制。认购时购房者或其代理人必须持购房者的有效身份证明；未提供有效身份证明者，房地产开发企业不得接受其认购，认购后不得更改购房者姓名；认购协议签订两周内，房地产开发企业与购房者必须签订商品房买卖契约。”稍一推敲，疑问便接连而来：难道开发商会因为一个小小的身份证确认而舍弃一套房子的销售？认购名单由开发商掌握，即使更改了又能怎样？签订认购协议的“两周后”从何时算起的，政府能够确定吗？如果有人一次“团购”多套房屋，房产管理部门能够干涉吗……整整一年过去了，“禁炒令”究竟禁住了多少炒房族呢？这个答案连房产管理部门自己都“不好说”。
仍以商品房预售为例，按照规定，未领取商品房预售许可证的房地产开发项目，房地产开发企业不得以任何方式进行销售，不得接受购房者的认购，不得以任何形式收取定金或预付款。可是，几乎所有楼盘都不会“傻乎乎”地真等到“万事俱备”才开始自我“吆喝”，何况，在“卖方市场”情况下，你还没“卖”，买房人可能已经找上门来了。于是，明里、暗里的销售都已“正常化”，不久前，南京河西一个楼盘无证销售，在接待暗访的媒体记者时，竟然对此毫不隐瞒，公开承认“我们还没拿到销售许可证”……显然，开发商也都抱定了一个心理———反正“法不责众”。
问物价局———房价水分挤掉多少？
相关职能：制定全市商品房作价办法，规定普通商品房的成本组成、合理利润率、赋予开发商的自主定价权限大小；对普通住宅商品房进行售前价格审核；制定物业管理服务收费标准等。
如果说前面介绍的房产局管的是房地产市场的销售行为、交易行为，对“价格”问题并不直接管理的话，那么问题就涉及到了与“价格”问题直接相关的物价局。对该局而言，“管理商品房价格”的确是一项非常重要的职能。而且从表面看来，这项职能应该对房价高低有着更至关重要的作用。然而，事实同样令人无奈。
目前，南京对普通商品房价格实行政府指导价管理，即由物价部门对开发商进行成本审核，根据总体开发成本和合理利润率来确定中准价格；再由开发商在物价局核定的中准价基础上上下浮动（浮动幅度为5％），自主确定最终零售价。其中，“合理定价”的前提是“成本真实”。而实践说明，能否做到“成本真实”要打上一个大大的问号。南京市物价局有关人士告诉记者，他们在长期的核价过程中发现，开发商申报的商品房价格显著“虚高”，通过审核，一般都要去掉20％左右的水分，“我们最多的曾经在申报价格的基础上，每平方米足足减掉了1000多元！”
长期下来，开发商也就“摸准”了“核价”程序中的“门道”———干脆在期盼的理想价位基础上增加一定的水分，反正你砍下来以后还是不低于我的期望值。有人戏言，这几乎与菜场里的讨价还价差不多，开发商的精明即在于，“先提价后再打折”，还是赚的。
当然，上述情况只是部分，但即使开发商提供的都是“真实成本”，同样存在合理与否的问题。据悉，南京某楼盘甚至出现过实际零售价4500元左右每平方米，而开发商在核价时却“请求”某一级物价部门将其价格核定为6500元左右的“怪事”。实际售价竟然可以远低于中准价的下限，着实让人“看不懂”，就连物价部门也连连摇头。物价部门人士坦承，由于多方面的限制，他们能做到的，只是尽量还原开发商的真实成本，毕竟，他们审核的“成本”所指有限，主要是建安和配套成本，有些价格如地价等，到他们这里时已经是确定的了。
在商品房作价办法中还规定，楼层、朝向差价，按整幢（单元）增减差价总额代数和为零的原则确定，可是，老百姓买了房以后，又有谁能会去挨家挨户计算价格，以验证“代数和”是否“为零”呢？总之，当前的商品房价格早已不是单纯的“成本加利润”了，物价部门亟待探索新的管理办法。
其次，针对“投资性和投机性购房大量增加”问题，物价部门也配合房产部门出台了相应的措施，即在不久前实行的新物业管理服务收费办法中规定，空置物业要按照物业费的70％来收取（此前该项收费的比例为50％）。可对炒房族来说，增加这一点点的“物业费”丝毫不可怕。我们不妨算笔账：如果是一套100平方米的房子，每平方米物业费0.50元，每月应缴物业费50元，空置物业按照70％收取就是35元，一年也就420元；如果这一年这套房子每平方米增值哪怕只有100元，那么总体房价增值也有1万元。相比之下，在炒房收益面前，区区几百元空置物业费简直可以忽略不计。
另外，省级物价部门去年出台的一项与土地价格有关的政策也引发了一定的争议。目前，全省房地产开发用地大多由市场招投标方式出让。去年在调整商品房价格管理办法时，省物价局要求各级价格主管部门尊重并承认土地价格“市场化运作”的结果，及时调整计价办法，即在普通住宅商品房成本审核中，对取得使用权时间在一年以上的土地，不再以实际出让价格作为定价依据，而改用有资质的土地估价机构依据市场行情作出的评估价格作为主要依据。这样一来，在土地资源越来越紧缺的现状下，开发商实际评估后的地价几乎都远远高于当初拿下地块时的价格，增加的是开发商的利润，抬高的是商品房价格。
问国土局———地价还要成“天价”？
相关职能：拟定全市土地供应政策规定，负责具体建设项目供地方案的制定、审查报批和组织实施工作；负责全市国有土地使用权划拨、出让、转让、租赁和抵押的统一管理；组织实施全市划拨土地使用目录指南，组织和实施政府收购土地和国有土地储备库建设；组织发布各类建设用地信息，负责指定国有土地使用权招标、拍卖方案并组织实施；负责组织收取土地年租金；负责组织全市土地分等定级工作和拟订土地估价标准等。
当“问责房价虚高”的风波愈演愈烈，土地管理部门也逐渐被推到了风口浪尖。“地价上涨拉升房价”几乎成了一个“既定思维”,持该观点者认为，飙升的土地价格就是房价虚高的罪魁祸首。对此，我们在近一段时间内不断地听到土地管理部门（从国家到地方）的高调辩解，他们一再“据理力争”：地价在房价中的比例只有25％左右，地价的上涨和房价的上涨没有必然联系，并不是房价虚高的最主要原因。
江苏省国土资源厅的一位处长对记者说，上述观点都有实实在在的数据来支撑。《2004年江苏省城市地价动态监测报告》显示，去年全省住宅用地价格上涨11.26%，商品住宅平均销售价增长22.4%，因地价上涨拉动房价仅在5个百分点左右。
具体分析则可以发现，2004年，商品住宅平均售价2418元/平方米，同比增长22.4%。但是，当年全省综合地价水平为1542元/平方米，上涨9.85%。其中，住宅用地均价1468元/平方米，上涨11.3%；涨幅均低于房价。同时，因地价增长导致的房价上涨比例较小，以住宅房屋价格为例，按楼面价格计，当年住宅用地上涨不足100元/平方米，而房价上涨440元/平方米，土地价格上涨仅占房价上涨的22%，即1/4不到。
上述所指均为平均地价，如果结合不同的容积率，通常所说的“地价”(即房价中的土地开发成本)实际要低得多。例如楼盘容积率若平均是2.0,则房价中的土地成本大概是实际地价的一半。对土地部门的辩解，反对者的说法是，“当然，现在谁都不会承认自己对房价产生了拉动作用。在争论之前，不如先把地价降下来再说。”这位业内人士认为，如何调整土地供应结构，减小土地价格在房地产价格中的影响，关键是要遵守“游戏规则”，规范操作。目前的客观事实恰恰并非如此：房地产开发用地要进行招投标，一方面通常是谁出的钱多就批给谁，对开发商的资质考察等倒退居其次；另一方面，国家宏观调控在加强，土地资源正越来越少，如此势必导致地价越抬越高、增值空间越来越大，“拿到地就等于拿到钱”。例如2004年11月份，南京市第57批国有土地使用权公开出让，开发商竞相认购，场面激烈，推出的5幅地块吸引了19家开发商报名竞买，实际出让面积12.81公顷，实际成交价超出起始价6630万元，单幅地块最高卖出了380万/亩的天价。
其次，土地的大量闲置助长了地价，对此，江苏今年开始对闲置土地实行了“双管齐下”的治理手段：一是征收土地闲置费；二是对闲置土地进行清理整顿，凡是开发商无力开发的闲置土地一律严格“收回”。在南京市国土局《关于开展闲置土地清查处置工作的公告》中，规定了4类必须清查的闲置土地，其主要目的就是一个：降低房价。不过，此举能否奏效还很难说，江苏省国土资源厅一位处长甚至并不同意将此与房价相联系。他对记者表示，目前全省乃至南京房地产开发类的闲置土地“几乎没有”，主要是一些工业用地。言下之意，南京房价的上涨与土地的闲置现象没有关系。
问地税局———为何不用税收杠杆打压投机？
相关职能：征收和管理土地使用税、土地增值税、房产税等与房地产市场有关的税种。
房地产税是地方财政收入的重要来源。房地产市场的迅猛发展，使得涉及房地产税收的政策问题日益增多，近年来围绕房地产市场而制定的种种税收新政，不少也是冲着抑制房价而来的，但其效果很难说。例如，去年江苏省对土地增值税预征范围和计税依据作出了调整，其中南京地区普通住宅预征率从0.05％上调为1％，高级公寓、度假村、别墅、写字楼、营业用房2％，其他类1％。对实行预征的商品房，在企业项目竣工结算销售完毕后，地税部门将及时对其进行土地增值税的清算，多退少补；除政府为安置困难人群定价或限价销售的普通标准住宅不实行预征外，房产开发商开发的其他各类商品房，均应预征土地增值税，由地税部门在房产交易开始时征收。有关部门认为，上调土地增值税率将有效压制房产开发商肆意抬高房价，达到抑制房价上涨的目的。而开发商又是怎么想的呢？一家房地产开发企业负责人对记者说：“这两年来多增加的税、多缴的费还真不少，该交的我们一个都不会少，反正‘羊毛出在羊身上’，在做账的时候全部核进成本，摊进房价，最后还不是消费者去承担吗？”
同时，税务部门对遏制炒房也完全可以有所作为，现在外地一些城市已对炒房族课以重税，南京为什么不能借助税收杠杆来制约房地产市场的过度投机行为，打压房价呢？快报记者郑春平
■现状反思
要管好房价就不能各自为政
除上述5个部门外，发改委、审计局、监察局、规划局、财政局也分别承担着房地产市场的部分监管职能。可以说，“房子问题”几乎是牵扯面最广的管理对象。各部门之间、政府与各部门之间，在分工中有统筹，在统筹中细化分工。但一旦统筹的“能力”不够，分工中便会出现部门之间相互“打架”的现象。例如，土地管理的一般性程序是，首先由计划管理部门根据项目立项批地，再由规划部门提供规划选址意见，经土地管理部门审查，报当地政府批准，而后方可按规定程度取得土地使用权。其中，地方政府的各种与土地有关的部门分属不同层次，颇为混乱，如征地办、拆迁办、房改办；国土资源局、房管局、规划局、建设局；土地管理委员会、建设委员会、城市改造委员会等等。再仔细分析一下，供地权也好、定价权也好、结构调整也好，所有的权限实际上都掌握在地方政府手里，只不过被演化成了不同部门的层级关系。这种纵横交错的关系，往往成为政策顺利落实的障碍之一。
记者在采访中较多地听到了如下说法，大意是：近年来我们南京或者说全省，都出了不少抑制房价上涨的举措，之所以没有特别显著的效果，便是和部门之间“各自为政”有关。不久前报道中称，抑制房价要打“组合拳”，是说要从影响房价的各个因素着手去进行治理。被忽略的是，政府在政策的制定和实施过程中也要打“组合拳”，即协调利用各部门的力量进行统一治理。而能够成功挥洒这套“组合拳”的，只有地方政府。地方政府必须进行总体布局、明确责任、分项落实。
■专家观点
高房价被指为“经营城市”的产物，省社科院院长宋林飞———政府要勇于舍弃自身利益
“政府必须要管，这是个好兆头。”当国务院发出“加强宏观调控稳定住房价格”的文件后，宋林飞连声叫好。作为江苏省社科院院长、多年跟踪研究房地产市场的专家，宋林飞现已成为国内研究房地产市场的头牌专家之一。今年全国“两会”期间，他关于加强房地产市场宏观调控的建议受到了国家多位领导人的高度关注，更与最新提出的多项举措不谋而合。日前他在接受快报记者采访时着重强调说，地方政府从收入角度出发，通常都不愿意看到房价下降。能否成功对房地产市场进行调控，关键看政府能否舍弃自身利益。
南京的形势比全国更紧迫
“如果房价这样一直涨下去，最要担心的是两个问题，一是老百姓因为买不起房而引发社会问题；二是房价泡沫破裂后影响国家金融安全。”宋林飞说，只有政府积极主动地去调控房地产市场，才有房地产市场的长期安全和持续健康发展。“在这方面，南京的形势比全国更迫切。例如广州的房价3年来都是稳中有降，而南京则一直居高不下，这是违背价值规律的。”
2004年前三季度，南京江南八区商品房价达到5397元，涨幅达到17％以上，居全国第二。“小康不小康，关键看住房”，小康住房标准大约是人均建筑面积30平方米，一个3－4口人的家庭，一套小康标准住房的价格达到50－70万元，普通市民家庭即使耗尽毕生积蓄也无能为力。世界银行认为，房价收入比不应超过5：1,而南京相当多的家庭甚至达到了13：1左右，“小康住房”的梦想非常遥远。
“如果普通的老百姓越来越买不起房子，就会引发社会问题，造成社会危害。”宋林飞就此提出，全面建设小康社会必须创造“大众房地产市场”，实行“多数人优先”政策，而决不能奉行“富人优先论”。首先，要解决中等收入者买房难的问题。以中等收入者为主要成分的社会结构，是最稳定的社会结构，能否将房价收入比控制在中等收入者可以承受的范围之内，是解决问题的关键。
“房地产风险大过股市”
“房地产市场的风险比股市的风险大。”宋林飞说，各地高房价下隐藏着程度不同的风险，房价越高，风险就越大。有些开发商没有根据有关规定按时足额缴纳土地出让金；在没有足额缴纳出让金的情况下用该地块作抵押，换取银行的贷款，甚至以虚假评估与假按揭等手段骗贷；个人住房贷款占比持续攀升，房地产贷款在贷款总量中所占比例不断提高。
“房地产市场风险转变为银行信贷风险的可能性，近年来明显加剧。”2004年房地产开发基金国内贷款部分竟然超过2003年的900％，“这是什么概念！”宋林飞不无惊叹。他认为，在投资和各项贷款增速明显回落的背景下，适当遏制逆风而上的房地产贷款强劲增长态势，是控制房地产风险的重要措施。消费信贷适度从紧，将期房按揭贷款转变为现房按揭贷款，降低银行信贷风险。
经营城市，得失如何衡量
“南京、苏州等市的地方财政收入中，房地产市场占据的比例非常高。”宋林飞认为，土地出让金的诱惑，是不少开发商和地方政府或明或暗力挺房价的主要原因。现在地方政府对土地收入比较看重，因为它在地方财政里占了很大的比重。因此，土地政策一定要有一个制约，比如招投标，对高档房地产的土地应该是谁出价高卖给谁；对大众房地产市场则应该是价优的。
“其次，财政收入是为老百姓服务的，但实际上，房地产涨价以后，不是全部到了财政的口袋，土地收益外溢现象并不鲜见。一些地方政府大量出售土地的收益没有完全进入财政，有些收益则成为少数人腐败的源泉。”
现在还有的声音认为，如今都是“市场经济“了，房地产市场不需要去管理。“这是一种短视行为”，宋林飞说，宏观调控就是政府来干预市场，因为市场里往往有一种失灵、扭曲的现象，现在就表现在房地产价格涨得太快、太高。“政府应该有长远的眼光，房价越高，将来面临的风险就越大。”宋林飞提出，政府应该勇于舍弃既得利益，决不能支撑目前的房地产市场泡沫，而应该积极规范自身行为，出台有力措施，对房地产市场进行调控。
宋林飞的言论其实是对这几年来政府经营城市观念的反思。短短几年内，土地收购储备制度在全国范围内大行其道，并被称为“经营城市的必然选择”，也被一些业内人士称为“卖地”。本来，地方政府希望自己的钱包更加丰满，这无可厚非。控制供地权也确实能“来得快”，有了这笔钱之后，很多想做的改革与规划都能顺利进行了。不过，正如宋林飞所言，“政府要有长远的眼光”。专家分析，政府垄断土地一级市场，往往能在需求集中、经济景气的时期加速地价上涨，因其完全可以通过控制土地供应量，把地价“憋”成天价。地价越高，政府的家底就越厚实，投资城市建设的实力就越强，城市的发展又会进一步带动城市地价的上涨，如此循环往复，这是地方政府愿意看到的结果。但是，长此以往，地价上涨不仅影响商品房价格，也影响到工商企业的成本构成，令城市的进入门槛大大升高，这同时降低了地方产品的竞争力。宋林飞直言，即将引发的有可能是两大危害：社会风险与金融风险。果真如此，付出代价的将是整个社会。
政令既出，驷马难追。这一次，政府能否真正驾驭市场？人们拭目以待。
（ 责任编辑：张雪琴 ）
