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超越淮河流域限制排污总量发布权之争：
治淮实际成效不理想更应被关注
本报记者孙荣飞发自北京
近日，国家环保总局污染控制司副司长刘鸿志就淮河水利委员会发布“第一个流域限制排污总量意见”指出，淮河水利委员会擅自发布限制排污总量意见，扰乱视听，干扰了国家排污总量控制工作的正常进行。>>我要发表评论
对此，10日，水利部水资源司副司长程晓冰表态：“水利部淮河水利委员会是完全按照法律和‘三定’赋予的职责从事工作。而且在淮委的‘意见’出来以后，我们已经按照‘三定’的要求，正式出文送交了环保总局。”
根据《中华人民共和国水法》第四章第三十二条的规定，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。
而是否该公开发布显然成为双方问题的焦点。中国水利水电科学研究院水资源所沈大军博士昨天（12日）对《第一财经日报》记者表示，“‘提出’与‘发布’这两概念并不是明确可以区分的。”沈大军说，“对水利部和环保总局之间的职能分工在1998年国务院‘三定’和2002年颁布的《水法》中应该说是比较清楚的。在水污染和水环境保护中，水体的主管单位是水利部，陆地由环保总局负责。”
正在参与起草《水污染防治法》的中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授从法律的角度对记者解释道，《水法》明确了水利部门的建议权，问题在于水利部门是否可以在向环保部门提出建议时，将建议发布，这一点在《水法》中没有作出明确规定。通常如无禁止，也就意味着可以将意见公布，只是他所公布出来的意见没有强制力，最终关于水环境的具体情况还是以环保局的发布为准。
“其实，我们应该关注的不是由谁发布意见本身。”在沈大军看来，更应关注的事实是这几年淮河治理成效并不理想。而这又涉及了国家水流域管理的体制性问题。
我国是开展流域管理比较早的国家。现在全国有七个流域管理机构。但在2002年《水法》出台以前，我国流域管理机构没有水资源的行政管理权和执法权，只是一个具备一定技术力量的规划、协调机构。这样的流域管理体制在淮河流域显现了不良后果。
2004年12月至2005年1月，淮河水利委员会组织流域四省水利部门开展了2004年淮河流域入河排污口核查及入河排污量监测。结果显示，根据流域四省与国家环保总局签订的《淮河流域水污染防治工作目标责任书(2005~2010年)》中确定的2010年控制的目标（化学需氧量46.6万吨/年、氨氮9.0万吨/年），2004年全流域上述两项指标分别超标1.31倍和0.19倍。与水利部批准的淮河流域水功能区限制排污总量（化学需氧量38.206万吨/年、氨氮9.0万吨/年）比较，2004年全流域上述两项指标分别超标1.82倍和3.02倍。
其实，对于淮河的治理，早在1994年，国务院就专门召开淮河水污染治理会议，1995年颁发的《淮河流域水污染防治暂行条例》是迄今为止我国为单一河流水污染治理制定的唯一法规。
而在机构设置上，早在1988年1月经原国务院环境保护委员会批准就已成立淮河流域水资源保护领导小组。目前，领导小组组长单位为国家环保总局和水利部，副组长单位为流域四省人民政府，领导小组办公室设在淮河流域水资源保护局。
“在10年治淮污染过程中，中央政府已投入200亿元左右的巨额资金。但事实上淮河污染并没有得到根本改善。”北京市委政策研究室一位研究人员表示。
对于淮河流域治污不力，清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛对记者解释，关键在于淮河流域治理的责任主体严重缺位。
《淮河流域水污染防治暂行条例》规定，四省人民政府各对本省淮河流域水环境质量负责。而四省又把这一责任分解到了地方城市政府。但由于缺乏必要的制度保障和监督，地方只顾及自己的行政区域，在经济发展压力下对下游造成的污染被高高挂起。
傅涛建议，流域间协调机制是确保治污成效的必要条件。要实现治淮目标，就应当由国务院直接设置流域行政管理机构或临时流域行政管理机构，逐步建立和完善流域管理协调机制。该流域机构将成为淮河流域水资源管理和污染控制的第一责任主体，具有在水资源和水环境领域监督、协调和检查各级地方政府的权力。（本报记者叶静对此文亦有贡献）
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（ 责任编辑：胡立善 ）
