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经过10年讨论与呼吁后，汽车消费税调整因能源问题开始破土而出
□记者 袭祥德
历时10年的汽车消费税调整之旅终于有望破冰。5月20日，财政部税政司一位不愿透露姓名的官员告诉《商务周刊》，财政部已将新的《汽车消费税征税办法和税率征求意见稿》发给国家发改委、税务总局、环保总局、商务部等相关部委和汽车领域各行业协会，各单位目前正在研究和制定汽车消费税调整的相关政策。
虽然该财政部官员称“现在十分敏感，不宜对外公布细节”，但据记者了解，汽车消费税调整细则有望在年内颁布，其中将把排量在1.0L及以下汽车的消费税税率从3%降至1%或取消，而排量在2.2L及以上的汽车，消费税税率有可能大幅度上调，最高税率可能达到20%。该调整方案的目的，在于体现国家对小排量汽车的鼓励政策，限制国内豪华车消费，强化消费税对汽车消费结构的导向作用。
十年破冰之旅
国内对调整汽车消费税的呼声可以上溯到1994版《汽车产业政策》的出台，当时即有业内人士指出，对轿车征收消费税有悖于产业政策，要求进行调整或干脆取消。
虽然1994版《汽车产业政策》已经明确提出要大力发展中国汽车产业，但在此前很长一段时间里，轿车在中国的定位并不清楚，究竟轿车是奢侈品、还是一种普通的商品，国内曾争论多年。中国汽车工业协会原常务副理事长张书林告诉《商务周刊》，当时中国轿车的消费群体以公款购车和集团购买为主，因此制定汽车消费税的初衷是抑制消费，这也造成消费税的结构与汽车工业发展后国家的能源政策、产业政策不符。
进入新世纪后，随着汽车快速进入家庭，国内对汽车消费税调整甚至取消的呼声更加高涨。2000年5月，一汽、上汽等16家汽车企业联合发出建议，要求清理在计划经济时期限制、抑制消费的相关政策，仿照发达国家鼓励汽车消费的办法，取消征收汽车消费税。
行业内外的呼声获得了国家有关部门的回应，财政部公开表示不会取消汽车消费税，但可以进行调整。2000年下半年，财政部、国家税务总局联合发布基于环保考虑的《关于对低污染排放小汽车减征消费税的通知》，对国内销售的达到欧洲Ⅱ号标准的低污染排放汽车减征30%的消费税。
2001年初，国家财政部正式委托张书林所在的中国汽车工业协会，起草关于一个汽车财税政策的研究报告，该份《加入WTO后我国汽车产业财税对策研究》报告，指出了中国汽车产业所承担的税制状况与国际上的差距以及不适应我国汽车产业发展的矛盾。
“我们将汽车购买、保有、使用阶段的税费与国外做了比较，发现我国汽车购买阶段的税费要占到整个汽车税费结构的66%，使用阶段占21%，保有阶段是13%，这个结构显然是不合理的。按国际上其他国家的情况，购买阶段占的税费都比较低，一般在30%左右，使用阶段的税费很高，在45%—70%的范围，中国的税费结构正好和国外颠倒过来。”时任汽车工业协会常务副理事长的张书林当时感到非常兴奋。他清楚记得，其报告中建议之一，就是为鼓励使用节能汽车，1.0L以下实行象征性消费税率，1.0L以上划分更多的征税档次。“划分的越细，政策越清楚，效果越明显。”张说，“总的原则就是中间档次的消费税可以不大动，把低排量的大幅度降，把大排量的向上提。”
下半年，张书林将报告交给了财政部。“我们跟财政部的有关负责人谈了几次，他们也表示非常支持我们的看法，在我看来，他们也很有积极性，酝酿着如何调整汽车消费税。”据张书林透露，当时财政部已准备将汽车工业协会的课题组报告修改完善后上报国务院，但奇怪的是，此后这个报告如石沉大海再无声息，消费税调整也搁置至今。
财政部的考虑
中国汽车与社会发展研究咨询中心主任周立群对《商务周刊》称，在进行汽车消费政策课题研究时，他们与财政部有过广泛的接触，汽车消费税难以调整实际上有着多方面原因。
周立群认为，由于2002年开始的汽车“井喷”，使得汽车工业协会报告的调整方向与国家的宏观目标矛盾。“汽车产业宏观调控的目标这几年有很大变化。”她解释说，2002年之前，轿车仍以公款消费为主，国家总的调控倾向就是减税刺激私人汽车消费、拉动GDP增长；2002年以后，GDP年增长约8%，轿车每年却有50%—60%的增长，很快造成了汽车发展与城市交通和环境能力以及能源短缺的不协调，这个时候就需要反过来，至少对大排量高污染的汽车消费加以抑制。
除此之外，周立群告诉《商务周刊》，另外一个实际困难是，财政部一直很难确定消费税调整的合理方案，因为最要命的是一些关键指标很难量化。
2003年以前，中国车管登记时并不登记排量，也不需要登记污染指标和车的尺寸大小，这导致汽车的保有量和分类不清。“到底每月净增多少车，都是什么排量的，收了多少税，一直就没有全面准确的统计数据，很多都是虚数。” 周立群表示，没有这些基础数据，就无法精确统计汽车消费结构。
“许多专家说要把高排量汽车消费税率提高到10%，凭什么调到10%而不是20%，你总得说出所以然来，是空气污染程度更大，还是油用的更多，说起来简单，财政部没有数据，你只提建议又没有提供数据，你让财政部怎么办？怎么才知道这样调整是妥当的？”周立群表示，当时财政部内部对于调整方案分歧很大，这也是财政部搁置消费税调整的重要原因之一。
虽然这听起来是一个说得过去的理由，但另一些业内专家认为，实际上这并非是不可克服的困难，当然也不是消费税调整不能出台的根本原因。
“汽车消费税调整难产是遇到了其他部门的阻力。”张书林对记者说，中国汽车工业协会是从促进汽车产业发展来考虑问题，而交通部门、环保部门、能源部门、财政部也都有各自的立场。
环保部门从抑制环境污染的角度看，要求鼓励小排量汽车，最终促成给达到排污标准的汽车减税。
能源部门主要考虑的是怎样节约能源，要求发展节能汽车。国务院发展研究中心产业经济部副部长冯飞向记者提供的权威数字表明，目前中国机动车消费占整个石油消费的30%左右，而这个比例在未来若干年内将快速增长，2010年会增长到47%，2020年会接近60%。他表示，从2001年开始，中国汽车产业持续几年高速发展，汽车大众化消费已经到来，但与此对应，中国又是一个人均石油资源占有量较少的国家，国内石油产量受资源禀赋影响，最大产量在2亿吨左右，预计到2020年中国石油消费量至少为4.5亿吨，石油对外依存度将达到60%。
“中国面临的能源挑战非常大，限制油耗高的大排量汽车势在必行。”冯飞说。但地方交通部门并不这样想，他们从私人用车快速增长造成交通拥堵、影响城市形象等各方面考虑，多年来对小排量汽车进行各种限制。
财政部的态度最为关键，但财政部显然更关心税收的变化。张书林称，自己曾经找过财政部的官员，私下里他们也认为汽车消费税政策调整非常必要，但这将在短时期内减少税收总量。他指出，根据当时汽车工业协会的测算，如果降低小排量汽车的消费税率到1%左右，前一两年国家税收确实会有一定数量的损失，大约为13亿元左右，虽然调整后会促进汽车消费，使税基扩大，但财政部显然并不愿意从更长远的角度来考虑问题。“在国家税收方面，你要是动他的税源，特别是提到减税都是很困难的，不只汽车消费税出不来，只要是影响到国家税收的政策都很难出来，除非像三农问题那样得到最高层决策者站在更高战略角度的重视。”张书林说。
多管齐下
时移事异，今天张书林等人仍在鼓吹尽快调整汽车消费税，但动机已不再是促进汽车产业发展的简单目的。
“汽车产业这几年的发展在推动社会和国民经济进步的同时，也给社会经济带来很大压力，那就是能源、环保、交通、安全等社会问题，能源和环保问题是最重要的。”张书林认为，一旦政府认识到石油消费增长很大一部分是汽车消耗掉的，那么就必须用消费税调整消费结构，引导大家购买节能汽车。同时，现有消费税的问题就变成了税率与档次的划分难以拉开大排量豪华车与小排量汽车的距离，难以鼓励小排量经济型轿车的发展，并抑制高油耗汽车消费。
“现在看来汽车消费税和燃油税的出台都到了非常急迫的时刻。”冯飞也指出，目前中国汽车产业还在高速增长，投资也在快速增加，但由于指导消费的公共政策缺失，大排量、豪华型汽车在中国占的比例相当大，国家必须出台政策干预这种扭曲的消费行为，给生产厂商明确的信号。“一旦生产能力形成，要扭转这种扭曲的生产和消费结构付出的代价就比较大了。”冯说。
2004年6月出台的新《汽车产业政策》明确指出，国家引导和鼓励发展节能环保型小排量汽车，汽车产业要结合国家能源结构调整战略和排放标准的要求。
与此同时，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《能源中长期发展规划纲要(2004—2020年)》草案，提出要实行全面、严格的节约能源制度和措施，提高能源利用效率。这是国家能源规划第一次正式提出把节约能源放在首位。
也就是从此时开始，为了缓解汽车消费带来的能源压力，财政部才将外界呼吁多年的汽车消费税调整正式纳入工作计划。
国家财政部财政科学研究所税收研究室主任孙钢对《商务周刊》进一步指出，汽车消费税要发挥调控作用，必须依靠与其他几个税种之间的相互协调，即对整个的汽车税费政策做出调整。
他表示，由于汽车消费税是直接向生产者而不是消费者征收，所以并不能有效引导消费者的购买行为，从2001年以来国家对达到欧Ⅱ标准的汽车减征30%消费税来看，税率调整对汽车销售价格并没有特别大影响。他认为，单靠汽车消费税对改善目前的汽车消费结构作用不会十分明显。
特别是，目前大排量汽车的使用仍集中在公车和商务车，即使通过消费税调整对车价造成一定影响，企业和政府部门依然不会减少使用大排量汽车的热情，汽车生产企业也不会缩减高耗油车的生产，这使得燃油税的出台更加急迫。“多用油多交税，这样才能鼓励人们节约能源。”孙钢说。
也是在10年前，就有人提出开征燃油税，将现在普遍征收的养路费和其他费用合并组成燃油税，通过法律形式调整各部门之间的利益分配关系，并最大限度地节省能源和基础设施开支。但由于此改革涉及方方面面的问题，特别在《公路法》等一些重要法律草案讨论过程中争论激烈，燃油税政策一直向后拖延。
1999年10月31日，九届全国人大常委会十二次会议终于通过了《公路法》修正案，对交通车辆开征燃油税正式列入法案。随后，国务院批转财政部和原国家计委等12个部门《交通和车辆税费改革实施方案》的通知，对我国燃油税纳税人、纳税环节等都做出了明确规定。
但之后的几年，甚至税票都已经印好，燃油税仍没有明确的出台时间表。中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓接受《商务周刊》采访时表示，燃油税迟迟不能出台的原因之一是国际油价太高，目前97号油已经涨至4.17元，如果再加上一块多钱的燃油税，会令汽车用油消费者难以承受。刘桓曾参加了上个世纪90年代中后期国家税务总局的燃油税改革调研和课题讨论。他也承认，除油价问题外，部门利益之争也是其中一个深层原因，即燃油税一旦出台后更多复杂的后续问题难以解决。这些问题涉及部门利益的重新调整、是中央税还是地方税、公路收费人员的安置、各种油品之间价格不同所造成的混乱等等。
“引导汽车消费需要若干个环节的相关政策共同作用，国外主要依靠汽车购买阶段的购置税和消费税、汽车使用阶段的燃油税以及各种强制性的油耗标准，而这些在中国都容易陷入部门利益之争。”冯飞说，“现在应该反思的是我国公共政策出台的程序问题，使这些政策能够迅速出台，多管齐下。”
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（ 责任编辑：李淑琴 ）
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