一、近年来我国养老保险工作取得的主要成绩

　　党和政府历来十分重视我国养老保险制度建设。改革开放以来，按照建立社会主义市场经济体制的要求，借鉴国际社会保险制度发展与改革的经验，结合国内经济与社会发展实际，我国对企业职工退休养老制度进行了一系列改革，取得了重大进展。各地区和有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的部署和要求，以确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放为中心，努力扩大基本养老保险覆盖范围，切实加强基金征缴，强化养老保险基金管理和监督，积极推进企业退休人员社会化管理服务，各项工作取得明显成效，为促进改革发展和维护社会稳定发挥了重要作用。

　　一是经过20 多年的探索和实践，确立了统账结合的基本养老保险制度。1984年各地开始试行企业职工退休费用社会统筹，在总结各地经验的基础上，1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，各地养老保险社会统筹迅速发展，缓解了企业养老费用畸轻畸重的矛盾，开始实现企业保险向社会保险的转变；1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定，基本养老保险和基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度，1995年国务院据此发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出深化企业职工养老保险制度改革的若干政策措施，提出了社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法由各地进行试点，1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国范围内统一了企业职工基本养老保险制度；1998年，党中央、国务院决定实行“两个确保”，建立三条保障线，提出了确保企业离退休人员养老金按时足额发放的工作目标；2001年，党中央、国务院决定在辽宁省开展完善城镇社会保障体系的试点工作，2004年又将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省，试点的重要内容就是完善基本养老保险制度，包括做实基本养老保险个人账户和改革养老金计发办法等内容，2003年党的十六届三中全会做出逐步做实养老保险个人账户的决定，进一步明确了我国养老保险统账结合、部分积累的制度模式。在充分调查研究和总结过去20年来养老保险改革经验的基础上，国务院2005年12月发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。

　　二是确保了企业离退休人员基本养老金按时足额发放，较好地保障了广大离退休人员的基本生活。1998年以来，各地认真落实党中央、国务院关于“两个确保”的重大决策，经过不懈努力，基本养老金发放形势一年比一年好。基本养老金发放额逐年增加，从1998 年的1512亿元增加到2005年的近4000亿元，年均增长14.9%；基本养老金水平不断提高，1998年全国月人均养老金为413元，2004年提高到705元；基本养老金当期拖欠逐年减少，1998年平均每月拖欠6亿多，1999年每月拖欠3亿多，2000年每月拖欠1亿多元，到2003年只有个别地区拖欠了1.32亿元，2004年和2005年全国已连续两年无当期拖欠。各地还积极采取措施，补发过去的历史拖欠，到2005年共补发240多亿元，16个省份已全部补发了历史拖欠。与此同时，国家还注意解决养老保险中存在的一些突出问题，特别是困难企业、农垦企业和老工业基地退休人员的养老金发放问题，有效地维护了社会稳定。

　　三是覆盖范围从国有、集体企业职工向多种所有制从业人员扩展，参保人数逐年增长。1998年基本养老保险参保人数为1.12亿人，2001年以来参保人数年均增长6.5%，2005年已达1.73亿人。其中，城镇个体工商户和灵活就业人员从2001年的535万人增加到目前的1930万人。近几年离退休人员年均净增300万人，2005年领取基本养老金的离退休人员已达4350多万人，越来越多的退休人员享受到基本养老保险待遇。

　　四是多渠道筹资机制初步形成，为养老金的按时足额发放提供了资金保障。养老保险基金征缴不断加强，起到了养老保险资金来源的主渠道作用。基本养老保险基金征缴收入从1998年的1353亿元增加到2005年的4250多亿元，年均增长17.8%，近3年年均增长超过20%。各级财政积极调整支出结构，补助养老保险基金缺口。中央财政不断加大对中西部地区和老工业基地养老保险的转移支付规模，从1998年的24亿元增加到今年的500多亿元，地方财政也增加了财政投入。2000年国务院决定建立全国社会保障基金理事会，设立全国社会保障基金作为战略储备，目前已积累1800多亿元。养老保险多元筹资格局初步形成。

　　五是养老保险社会化管理服务水平逐步提高，基本养老金实现社会化发放，退休人员逐步纳入街道社区实行社会化管理服务。针对一些企业挤占挪用养老金的问题，我国从1999年开始推行离退休人员基本养老金由银行、邮局实行社会化发放，到2001年基本在全国实现了社会化发放，从机制上保障了广大离退休人员按时足额领取基本养老金。从2002年起，针对近40%的企业退休人员没有单位提供管理服务的状况，推动各地普遍建立街道社区劳动保障工作机构，把企业退休人员纳入社区管理，目前已有超过60%的企业退休人员进入社区。养老保险的信息化建设也逐步加强，通过实施“金保工程”建设，既为参保人员提供方便快捷服务，又为养老保险的规范化管理提供了技术支持。

　　六是基金管理逐步加强，维护了养老保险基金的安全和完整。养老保险基金是退休人员的养命钱。各级政府非常重视养老保险基金监管工作，把加强基金监管作为确保基金安全，防范和化解管理运营风险的根本措施，纳入完善社会保障体系的总体安排，开展了一系列规范管理和监督工作。养老保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。从1999年起，全国社会保险经办机构统一不再从社会保险基金中提取管理费，同时，采取有力措施，开展基金监督检查，查处基金管理违纪违规案件、企业少缴漏缴社会保险费和欺诈冒领社会保险金行为，清理回收了以前被挤占挪用的基金。社会保障基金管理逐步规范，有效地维护了基金的安全和完整。

　　七是在东北三省进行完善社会保障体系试点，为完善养老保险制度积累了经验。通过在东北三省进行完善社会保障体系试点，在做实基本养老保险个人账户、改革基本养老金计发办法、提高统筹层次、加强养老保险的规范化和信息化建设等方面取得了明显成绩，为建立可持续发展的养老保障长效机制积累了经验。

　　二、当前养老保险面临形势和存在的问题

　　随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。主要表现在：覆盖范围不够广泛，大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保；养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求；养老金计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制；基本养老金调整机制还不健全，养老金总体水平还不高；统筹层次比较低，多数地区还没实行省级统筹，基金调剂能力比较弱；企业年金发展滞后，多层次的养老保障体系还没建立起来。这些都影响到制度的平稳运行和可持续发展，亟待进一步改革和完善。

　　三、完善企业职工基本养老保险制度的指导思想和主要任务

　　这次完善企业职工基本养老保险制度，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，统筹考虑当前和长远的关系，坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，完善政策，健全机制，加强管理，建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度。

　　这次完善企业职工基本养老保险制度，立足当前、着眼长远，既对当前的工作提出了要求，又对建立长效机制，实现养老保险制度的可持续发展，让更多的人享有养老保险作出了部署。《决定》的主要任务有十项：一是继续确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活，不得发生新的拖欠。二是统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，不断扩大养老保险覆盖范围，保障劳动者的合法权益。三是逐步做实个人账户，真正实现由现收现付制向部分积累制的转变。四是改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制。五是建立基本养老金正常调整机制，让广大退休人员分享经济社会发展成果。六是积极发展企业年金，建立多层次的养老保障体系。七是加强基本养老保险基金征缴，加大财政投入，完善多渠道筹资机制。同时强化基金监督管理，维护基金的安全和完整。八是提高统筹层次，增强基本养老保险基金的抗风险能力。九是进一步做好退休人员社会化管理服务工作，加快公共老年服务设施和服务网络建设步伐，不断提高退休人员的生活质量。十是加强社会保险经办能力建设，建立高效运转的经办管理服务体系，实现规范化、信息化和专业化管理，确保把社会保险的政策落到实处。

　　四、关于做实养老保险个人账户

　　《决定》要求：要继续抓好东北三省做实个人账户的试点工作，抓紧研究制订其他地区扩大做实个人账户试点的具体方案，报国务院批准后实施。目前，有关部门和地区正在紧张地开展工作，制定做实个人账户的方案，进行有关的测算。

　　做实个人账户有着十分重要的意义。一是有利于实现部分积累的制度模式。十四届三中全会确定基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，目标是实现部分积累，也就是说，统筹基金现收现付，用于互助共济，个人账户用于职工个人未来养老。但在实际运行中，由于养老保险没有基金积累，而退休人员越来越多，为了确保养老金当期发放，不得不动用本应留作积累的个人账户基金。要真正实现部分积累的制度模式，就必须做实个人账户。二是有利于应对人口老龄化的挑战。为应付人口老龄化高峰的到来，必须及早进行基金储备，以承接未来支付压力。因此，必须未雨绸缪，做实个人账户，实现养老保险制度的可持续发展。三是有利于促进劳动力流动。参保人员因个人账户没有做实，养老保险关系的转移受到影响，制约了劳动力的正常流动。做实基本养老保险个人账户后，个人账户基金具有可携带性。因此，参保人员工作变动时完全可以带着做实了的账户走，从而有利于参保人员的流动。

　　五、关于改革基本养老金计发办法

　　按照现行计发办法，缴费满15年以上的，基础养老金都按当地职工上一年度平均工资的20%计发，个人账户养老金按账户储存额的1/120计发。这种办法存在两个问题：一是缺乏激励约束机制。缴费15年以上的参保人员不论缴费多少，也不论缴费时间比15年延长多少，基础养老金都一样，这不符合权利与义务相对应的原则。二是不符合退休人员实际情况。目前我国退休人员退休后的平均余命为25年以上，而按现行计发办法个人账户储存额领取10年后就没有钱了。因此，这种不够合理的办法应当改变。按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年，养老金中的基础部分增发一个百分点，上不封顶，能够形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，而且个人账户养老金的计发考虑了退休人员平均余命的实际情况。

　　这次计发办法改革，采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方式来设计的。

　　关于“新人”。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）实施后参加工作的参保人员属于“新人”，缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年，退休后将按月发给基本养老金，基本养老金水平与缴费年限的长短、缴费基数的高低、退休时间的早晚直接挂钩。他们的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

　　关于“中人”。国发[1997]26号文件实施前参加工作、本决定实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。鉴于基本养老金计发办法改革的关键是解决好“中人”的过渡问题，为保证改革的顺利推进，国务院《决定》要求各省、自治区、直辖市人民政府按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡等原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法。在过渡期实行特殊的过渡政策，按照新计发办法，养老金减少的不减发，增加的逐步增加，保证他们的待遇水平能有所提高。

　　关于“老人”。本决定实施前已经离退休的参保人员属于“老人”，他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。

　　六、关于统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策

　　国务院《决定》明确要求，城镇个体工商户和灵活就业人员都要参加基本养老保险；缴费基数统一为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%；城镇个体工商户和灵活就业人员退休后按企业职工基本养老金计发办法计发待遇。这次对上述政策做出统一规定，主要是出于三方面的考虑：

　　一是扩大养老保险覆盖面，维护城镇个体工商户和灵活就业人员的社会保险权益。随着我国的所有制结构和就业形式的重大变化，非公经济从业人员和灵活就业人员迅速增加，但是大量的城镇个体工商户和灵活就业人员还没能纳入养老保险体系，这就使他们的社会保险权益受到影响。对此，统一规定城镇个体工商户和灵活就业人员与企业职工一样都要参加基本养老保险，同时对他们的参保缴费政策以及待遇计发办法予以统一，才能使他们退休以后的基本养老保险权益得以落实。

　　二是改变各地政策差异较大的现状，统一规范基本保险制度。国务院1999年发布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，城镇个体工商户是否参保以及参保缴费办法，由省级政府确定。目前各地具体办法不一致，缴费基数一般为职工平均工资的60%到300%，缴费比例也从16%到21%不等。在这种选择性过大的政策下，一些地方养老保险费收得高，很多个体工商户和灵活就业人员承担不起；也有一些地方收得低，一方面形成了新的隐性债务，另一方面又造成这些人未来退休后待遇水平过低。实行统一的参保缴费和待遇享受政策，更能进一步体现社会公平，为城镇个体工商户和灵活就业人员提供长远的稳定保障，同时，缴费基数和比例的统一，也有利于上述人员养老保险关系转移接续，为他们跨地区流动创造条件。

　　三是国家出台优惠政策，为统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费办法创造了条件。首先，按照国务院《决定》，改革后城镇企业职工基本养老保险的缴费总比例为28%左右，个体工商户和灵活就业人员的缴费比例统一规定为20%，比企业职工低8个百分点。其次，国家规定，对下岗失业人员灵活就业后参加社会保险的，给予一定数额的社会保险补贴。再次，国家规定城镇残疾人个体工商户参加基本养老保险的，可从结余的残疾人就业保障金中给予适当补贴。上述政策在一定程度上缓解了收入较低人员的困难，增加了新的参保缴费办法的可操作性。

　　七、关于建立基本养老金正常调整机制

　　退休人员养老金水平不仅取决于退休时计发的数额，还要随国家基本养老金水平的调整而增加。计发办法只是计算确定了参保人员退休时的养老金待遇水平，而参保人员退休后平均还要生活25年以上，需要分享经济社会发展成果。因此，必须建立基本养老金的正常调整机制。国务院《决定》明确规定，根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例，各地根据本地实际情况提出具体调整方案。

　　八、关于贯彻落实国务院决定的工作安排

　　国务院要求各地区和有关部门要高度重视，加强领导，精心组织实施，研究制定具体的实施意见和办法。劳动保障部将会同有关部门加强指导和监督检查，确保决定的贯彻实施。为此，劳动保障部已经下发通知，对完善企业职工基本养老保险制度提出具体要求。一是认真组织学习领会国务院决定，把思想认识和行动统一到决定精神上来。二是各省市尽快制定贯彻落实决定的实施意见，上报备案。三是抓紧制定基本养老保险扩面计划，不断扩大养老保险覆盖面。“十一五”期间，每年参保人数净增1000万人以上，年增长率保持在6%以上，期末参保人数超过2.2亿人。四是积极、稳妥地进行基本养老金计发办法改革，实现新老办法的平稳过渡。各省都要按决定要求完成个人账户规模的调整工作，切实加强管理。五是再选择几个地区进行扩大做实基本养老保险个人账户试点。经批准扩大试点的省份要抓紧制定做实个人账户的具体方案。六是继续做好基本养老金按时足额发放，保证广大离退休人员基本生活。七是加强基金管理和监督，看住、管好老百姓的养命钱。八是认真做好宣传解释和业务培训工作，推进决定的顺利实施。

(责任编辑：王燕)