高培勇：女士们、先生们大家下午好！本来会议安排会议题目是2006年财政政策走向，我有意加上主标题在推进改革中实施稳健，目的为了凸现对于2006年中国财政政策基本取向的判断。

　　首先稳定财政政策的基本取向、制约这一次转向调整的特殊因素、可能的政策主线在于推进改革。十一五时期的财税改革与相关改革问题，通过这四方面内容大体上给大家刻划一个关于2006年中国财政政策的大致基本图景。

　　关于稳健财政政策，目前听到的说法是很多的，刚刚在上个月末，这个月初召开中央经济工作会议已经正式宣布，明年将继续实施稳健的财政政策，我们看到这样一种称谓并不陌生，因为我们知道在去年年底召开中央经济工作会议上，早已经宣布，2005年将实施财政政策由积极向稳健调整，说到积极和稳健的关系，我们还想起，由积极到稳健过程当中，在去年5月到12月间，曾经有一段关于中性财政政策的讨论，这样摆在我们面前有关财政政策的称谓大体上是三种，积极的，中性的和稳健的。在去年年底召开中央经济工作会议闭幕不久，财政部门金人庆曾经发表一篇文章，说稳健财政政策就是经济学讲的中性财政政策，这样可以把中性财政政策忽略不计，因为和稳健财政政策是相等的。我们比较一下从今年1月1号开始实施稳健财政政策究竟和实施了七年之久的积极财政政策有什么不同点，在比较的基础上预测分析来年中国稳健财政政策将会展现给大家什么样新的举措。

　　说到稳健财政政策在去年召开中央经济工作会议上就做了两个基本定义，文件财政政策的核心内容是松紧适度，执行一年了怎么把握和过去七年财政政策的区别？积极财政政策核心内容是致力扩张，两者之间的界限不用再说了。稳健财政政策是双减，一减财政赤字，二是长期建设国债。由于双减一下子让我们和积极财政政策区分看来，因为我们知道实行了七年之久的积极财政政策是要双增的，增加长期建设国债，增加财政赤字，由松紧适度和致力扩张，双减双增的差异大体上可以让我们回顾2005年走过稳健财政政策的基本轨迹，大体上可以预知2006年中国将要继续实施的稳健财政政策的基本取向。

　　根据目前得到初步消息还没有完全的正式对外发布，2006年中国的财政赤字，将继续由所消减，在2005年8百亿基础上减少到500亿，在2005年3千亿基础上减少100亿元为2900亿元，长期建设国债将在2005年发行800亿元基础上减少300亿元为500亿元，我们看待稳健财政政策是按照两个标志来界定的。

　　对于双减并不陌生，比如在去年已经开始双减了，2004年宣布财政赤字的规模绝对额3198亿，这规模和2003年规模持平，意味着随着GDP蛋糕做大，所面对赤字类，也就是相对的赤字额实际上下降，由2003年2.7％降到预算数字的2.5％，而实际是2.2％。另外2003年发行长期建设国债总规模1400亿元，到2004年降到1100亿元，而且在去年已经宣布最终将把长期建设国债减少到零。今年怎么进行双减的，一个是财政赤字由3198减少到3千亿元，二是长期建设国债由1100亿元减少到800亿元。这两减在表明我们从2005年正式在名实合一上逼近稳健财政政策的境界，当把两年双减内容向大家公布的时候，不知道大家如何看很多人给的反馈意见觉得是小打小闹式的双减，觉得不像一次宏观财政政策的重大调整，而只是一个小规模，局部性的微调。说对了，这一次宏观财政政策的调整，具有的实质意义只有一条，就是昭示政策转向，在主观上向世人表明政府制定的财政政策追求的目标发生变化了，政府制定宣传宏观财政政策的境界进行调整，除此以外，没有多少实实在在的内容。这也是我们对2006年可能进行的财政政策具体措施安排的一个基本预测。

　　这图告诉大家，从1997年到2005年中国财政赤字变化图，从2002年之后在当年财政赤字大大峰顶，在此之后财政赤字相对规模在逐步的下降，也就是赤字类由3％降到2.7％、2.2％，到今年为2％。我们看到财政赤字的绝对规模消减幅度很微小的。这是展示长期建设国债发行与累积额的情况，蓝色调代表当年发行额，从2002年开始中国长期建设国债的规模在削减，从1500减到1400到1100，到今年的800，明年的500。我们感觉每年不过减少几百亿元，很多人就提问，这一次宏观财政政策的转向调整怎么不像上一次，而且和上次差异非常大的，大家可能记起，当1997年下半年来自于东南亚的那一场金融危机波及中国的时候，最初并没有予以高度重视，1998年3月份召开的两会所确定中国财政政策主基调是适度从紧的财政政策，事隔两个月，1998年5月份，中国财政政策开始谋划调整，到6月份，在人民代表大会的常务委员会上通过预算调整案，正式宣布由适度从紧转向积极，从而把财政赤字增加1千亿元，长期建设国债发行增加1千亿元，因而给人们带来了一个突出感受就是那一次中国财政政策转向调整，是在短时间内迅速完成的，还有人讲是瞬间完成的，从谋划到最后的操作不过2、3个月左右，整个在经济当中产生迅速而深刻的影响，而这一次中国宏观财政政策的转向调整一直以为来得比较慢，而且至今仍然在调整转折过程当中，这一次调整，始自2003年10月份，当2003年非典危机促使很多经济学家对当年经济增长做出悲观预计的时候，2003年10月份发布前面三月个月GDP增长指标是8.4％，由此很多人做出判定中国经济已经面临过热的危险。在那样一种条件下，中国的宏观财政政策自然要进行调整，怎么调整？为什么没有在2004年的当年就宣布进行调整，而宣布要继续实施积极财政政策其实是有深刻背景和比较充分的考虑。当时考虑到三件事情，

　　第一在建工程，在1998年之后中国政府利用每年发行的长期建设国债，外加银行配套资金以及各个地方的配套资金兴建一大批重点基础设施建设，大家知道谈到重点基础设施建设周期一般很长，有一些完工了！相当多的仍处在建设过程当中，而且大家知道，这些重点基础设施建设在一开始就宣布要以长期建设国债的发行作为基本资金来源，如果在当时，从2004年1月份或2003年后板段开始宣布积极财政政策退出，就宣布长期建设国债停发就意味着这些在建过程当中的重点基础设施建设，很可能因此失掉后续的资金来源，而轮为烂尾工程和半截子工程，我们能不能容忍这样局面出现。

　　第二个原因经济增长的支撑，在七年积极财政政策实践当中给我们带来最直接的效益就是拉动了GDP两到三个百分点，后来又调整为1到2个百分点。不管具体拉动比例有多大，可以肯定讲，它拉动GDP的增长就是积极财政政策的一大功绩，从正面讲是功绩，能不能逆向思维呢？比如积极财政政策退出了，长期建设国债停发了，中国GDP出现怎样的影响？当正面说有积极财政政策才有GDP增长的时候，反面说也应当是可以的，面对积极财政政策有可能出现的退出，面对长期建设国债有可能出现的停发格局，中国GDP势必要下降，我们能不能容忍这样局面的出现，能不能经受得起因为GDP增长速度的下降而可能产生的诸多经济和社会问题。

　　第三个背景，既得的利益格局，表面上七年积极财政政策的实施历程，但是透过这表面现象深入问题实质层面可以看到有些人在七年过程当中权利资源扩张，有人在七年当中所处的单位，所拥有的各方面福利扩张了，有些地区在这七年当中发展速度因为长期建设国债而加速了，有些产业在这七年当中因为积极财政政策实施的背景而得到了空前的重视，在这七年当中有些既得利益格局形成了，有人得益了，当你知道有人在这七年当中得益的时候，并且形成了很强的既得利益格局的时候，就知道有人已经把自己的命运，自己单位、自己产业的命运、地区的命运和积极财政政策绑在了一起，所以当你宣布积极财政政策应当退出的时候，长期建设国债必须停发的时候，就有人会出面反对，就有人提出相应的价格。在当时背景条件下，能不能因为积极财政政策就是要退出而面对由此可能出现来自各方面的阻力和可能因此而尖锐的矛盾，这三大矛盾和三个原因是我们从2003年到2004年、2005年过渡当中，财政政策反映迟钝，甚至有人说财政政策敏感度太差的一个深刻背景。

　　在今年刚才已经讲了，当我们宣布在2005年开始实行稳健财政政策的时候，我们期望值很高的，但是看到景象又是小打小闹的，中央经济工作会议颁发文件这样描述的，有四个方面的考虑，第一政策需要保持相对的连续性，国债项目的投资建设有个周期，在建、未完工程尚需后续投入，这和2004年第一条分析相吻合的。第二在经济高速增长和部分行业项目对资金依赖过大，收油过猛会对经济造成较大的负面冲击，只有验证2004年第二条分析，后两方面有点冠冕堂皇。至于2004年宏观经济政策转向调整的因素在2005年同样存在。

　　2006年尽管从宏观决策上宣布保持宏观政策连续性稳定性，意味着财政政策的基调是稳健的，可是展望2006年有可能出现的，伴随稳健财政政策的实施而做出的财政预算收支的安排，我们感到动作不会很大，财政部门拿出的贯彻稳健财政政策的基本方针被概括为16个字，我们以这16个字为线索来探索背后的举措，前四个字控制赤字，中国政府在控制财政赤字难有多大的作为，2004年也想控制赤字，但结果是维持了2003年的财政赤字3198的水平，2005年下决心要控制赤字，其结果是把财政赤字由3198亿减少到3000亿。2006年决定继续实施稳健财政政策，结果是把3千亿减到2900亿。这样减法倒退十年，面对不足万亿元的中国政府支出规模时候，力量可能是比较大的，但是现在中国政府的财政支出规模高达3万亿元，100亿元面对3万亿元影响怎样？

　　第二句话调整结构，财政工作或政府有关钱的方面工作，历来有一个规律，存量动不得，动也要打着改革的旗号，比如要把环保部门钱减下来补贴教育部门，大家可以想能做到吗？做不到。所能做的只是在当年的财政收入的增量当中更多的向哪个部门倾斜，而倾斜过程当中必须高举改革大旗，这部门在改革过程当中更重要，要支持它保证它如此等等。因而调整财政支持结构不过是改革的一个线索。

　　第三句话推进改革，我们觉得这和当前中国政府的执政理念相匹配的提法在科学发展观的背景条件下，要转变支持经济增长方式，财政如何支持经济增长，过去做法用财政投资直接推动，现在看来更多的可以采取间接的做法，就是以财政的措施推进改革，以改革促增长，以改革促发展，所以推进改革当中可以贯穿稳健财政政策的基本意图。

　　最后四个字叫增收节支，这和稳健财政政策的关联度不大。因为财政是我们一项常规性工作。哪年度在哪样一种政策背景下，不要增收节支，这是永远的工作主旋律。

　　所以把四个层面16个字收入稳健财政政策棋盘的时候，感觉有可能有所推动，有可能有点实质内容应该在第三个层次推进改革。因而得到关于稳健财政政策基本取向的判断，稳健财政政策的主线在于推进改革。

　　第二个具体判断，目前从中央经济工作会议发的公告当中可以看到，经济学界也好，决策部门也好，对于宏观经济走向的判断不一致的，还没有形成广泛的共识，如果有共识无非两条，一条要稳定既有的政策、再一个在目前暂不宜出台新的调控措施，这是对2006年趋于膨胀还是通缩的判断还没有达到特别精确的程度。在这样主旋律下，财政政策唯一选择就是继续实施稳健，刚才关于推进改革是稳健财政政策的一条主线的判定无非是做以科学发展观为统领积极推进财税改革，集中精力把财政领域内已经看准的改革事项做好，把财政领域之外，已经看准并且亟待推进的改革事情做好。按照这样的一个分析判断，在2006年中国稳健财政政策的主线，或者主基调仍然是四个字推进改革。

　　令人欣慰的是2006年中国稳健财政政策的主基调是推进改革，当我们回过头来观察改革开放以来27年整个财政政策的运行轨迹时候，还会发现，原来推进改革是中国改革开放以来财政政策以来的传统优势，比如在改革的三个阶段当中第一个阶段，改革初期如何启动改革的，那时候基调是放权让利或减税让利。减税让得是财政收入，让利让的是财政收入关于国有企业利润上缴部分，是通过财政上放权让利来启动的改革。当改革要从放权让利制转移到制度创新又是哪样的改革呢？是1994年税制改革，把整体改革引上制度创新的轨道，从2003年10月份之后宣布要进入完善市场经济体制的阶段，怎么完善，基本的预期就是仍然要靠财政的推动。

　　由于可以断定改革在稳健财政政策棋盘上的重要位置。为了理解2006年有关财政税收领域的改革内容不妨看一下今年10月份召开中共中央十六届五中全会关于十一五规划建议当中关于财税改革和其他方面改革相关内容。在建议当中21条，有一个通栏标题，落实完善科学发展观的体制保障，在这一段当中有如下几句话，其中两句话非常重要，我国正处于改革攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。第二句话要以转变政府职能和深化企业财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制的步伐。第一句话描写改革重要性和艰巨性，第二句话就是描述这些重要改革，艰巨的改革所可能把握的主线或重点内容。我们看到写进这个决议当中主要四方面的改革内容，其中之一就是财税改革。由此可见，在稳健财政政策推进过程当中，所要着力推进财税改革方面的意义和作用。

　　在24条当中具体描绘了十一五期间推进财税体制改革的主要内容，凡是列入十一五规划建设的内容，原则上应该在十一五期间完成、启动，退一步讲是要有一个大致推进时间表的，所以五年的改革内容已经非常全面了，从合理界定各级政府的事权，到规范财政的手指体制，从调整支出结构到加快公共财政建设，从新一轮税制改革到规范土地出让制度的管理办法，我们能够想到已经看准并且亟待推进的财政税收领域的改革大体上囊括其中，财政部为十一五时期的财政税收工作做了总的思想严格界定，概括来讲包括这样几句话，以科学发展观为统领，以推动全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会为目标。以多种财税工具为手段，充分调动各级财政积极性，第三句话进一步健全和完善公共财政体系。第四句话积极主动地发挥好公共财政的职能作用。在这样总的指导思想描述中，有四个字非常凸现的就是公共财政，公共财政使用频率非常高我们对此并不陌生，论及中国财政税收领域的改革，能够用一个概念把所有的改革内容全部囊括，并且以此标识改革总方向就是公共财政四个字。

　　这是2006年布置的中央经济工作会议确定的经济工作的大致清单，其中第六条，加快推进体制改革，完善落实科学发展观的体制保障。在中央经济工作会议确定的2006年加快推进改革的清单当中，可以注意，规定了几个方面的重点，其中一个重点以推进公共财政体制建设为重点继续深化财政税收体制的改革，由此可以预期在保持宏观经济政策连续性稳定性的背景之下，在继续实施稳健财政政策的棋盘上，推进公共财政体制的建设，深化财政税收体制改革，将是2006年所可能面临的中国稳健财政政策大致图景。

　　为了推进改革，为了让稳健财政政策致力于改革，大体有没有一个内容上的安排呢？我们可以把这些内容做一下区分。一个进一步推进公共财政体制的完善，完善体制保障从标题上可以看到不是财政税收领域内的事情，或者在财政税收的工作视野当中不能自己把握的事情而是要从财政税收领域走出去，以财政税收领域的工作来带动和推动的种种方面的改革事项，这包括什么？第一项合理界定各级政府的事权，调整和规范中央和地方政府间的收支关系，也就是财政税收体制的改革直接相关的各个不同级次政府之间的职能格局的调整。调整财政支出结构，加快公共财政体系建设，公共财政是一项根本性的改革，但是这改革牵动绝对不仅仅是财政收支安排本身，表面上的事情表现在收支安排上，但其深刻的实质内容，在于政府职能的调整，所以可以遇见的是有公共财政体制的完善带动政府职能格局的调整，形成与市场经济体制相适应的政府职能格局是财政政策要致力推动的，完善体制保障方面的主要内容。

　　第二领域推进自身的改革，包括内容比较直接，比如完善转移支付制度，转移支付制度在中国最初形成是在1994年之后至今不过12年的时间，关于财政的转移支付制度所要说的是在近几年，伴随转移支付的改革已经有了基本的方向，那就是地区间基本公共服务的均等化。从字面上讲意思是由政府投入的提供给各个部门地区的基本公共服务应当是均等的，没有差别的，不能搞差别待遇，当听到这样说法的时候大家觉得可能吗？我们说是不可能，因为中国的经济发展实际差距太大，短时间之内，不可能拉平，但不管怎样，在完善转移支付制度，推行基本公共服务均等化目标条件下，给政府提出最基本的要求是，主观目标要致力于均等化的，而且每一届政府任期之内分布各个区域基本公共服务提供水平的差距不能扩大，应当缩小的，这是考评未来五年，未来几十年中国政府履行职能状况基本尺度，你任区之内统辖区域之内公共服务的差异程度。是缩小了还是扩大了。或维持不变。

　　新一轮税制改革重点在于增值税和企业所得税的改革，这两项改革期待已久，但是今天说的是增值税改革推进程度系在企业所得税改革能否出台的线上，甚至整个新一轮税制改革能否启动，在于两个企业所得税法能否合而为一。增值税的改革从来没有异议，由生产型转为消费型，把增值税税基缩小，两个企业所得税法的合并基本理由从来都是内资企业和外资企业之间的税负水平不一致，相差10个百分点，但是关于两个企业税法合并是两种思路，一个如何让他们合并，一个就低不就高内资企业向外资企业的税制靠拢。另外是两个向中间靠拢，两种思路按照目前国情，中国政府取第二种思路，但由此出现一个结果，但凡提出企业所得税改革方案的时候，有人高兴有人不高兴，凡是推出企业所得税改革的时候，结果是有人哭有人笑，所以改革的难度非常大的，把它放一边看增值税改革，是所有纳税人的增值税税基都会因此缩小，这是普惠制改革，是皆大欢喜的改革，因而从改革思路设定的那一天起就决定一条要把两个税种绑在一起打包出去。看到的结果是什么？原定方案明年1月1号两个税种同时改革，基于这样思路去年7月份在东北三省一市搞了增值税改革的试点，目前改革快到一年半，下一步工作是找时机向全国推广，这事情没有耽误，另外一事情拖延了，两个企业所得税合并的问题，如果明年1月1号推出，基本举动就是今年3月份提交全国人民代表大会讨论通过，因为涉及外资必须要在全国人大上讨论通过，今年没有如愿，我们说最好选择是2007年改革推出去，从而把增值税改革带出去，现在的情形是明年三月份仍然不能把两法合一的方案提交人代会讨论。所以我们最好期待是2008年和奥运会同年推出改革，现在留给我们悬案在两个企业所得税法不能及时推出的情况下，增值税改革何去何从有两个方案，一个等，等什么？等两个企业所得税法合并那一天一并推出，比如2008年，还有一个方案不等，率先一步推出，两个方案，各有利弊，等的结果是可以减少两个税种改革的难度，因为还是打包上市的思路。弊端是什么？增值税的改革因此拖延两到三年，增值税是链条管理的特殊税种，是用发票连接征纳关系的特殊税种，怎么可能把三省一市的改革单独封闭起来，封断和其他的联系呢？第二个不等，率先一步推出，全国企业因此得以经济发展，由此带来极大的麻烦，两个企业所得税法合并出台，再无合适时机了，对新一轮税制改革还要推动还要发出声音。

　　第三项改革农村税费改革在明年1月1号，在中国土地上有关农业税的问题基本上有了一个结论，全部取消了。

　　第四个层次预算管理制度改革，这包括收支两条线包括部门预算，包括国库集中支付，包括政府采购改革，如果有来自政府部门，行政事业单位，对此改革大家已经感受到了。

　　第五项规范土地出让收入管理问题是比较新的课题，很多地方的基层财政实际上是土地财政。土地出让收入的管理是混乱不堪的，甚至由此引起很多麻烦，下一步改革方向就是把它逐步纳入预算内，形成财政收入的正常来源。

　　还有几个相关改革需要财政政策推动，包括促进经济增长方式转变，包括教育体制改革，社会保障制度改革，医疗卫生制度改革问题，收入分配制度改革问题，这五方面虽然不赞成花钱买 改革，但是没有钱是万万不能的，政府能够拿出推进改革的钱依然要依赖于财政，所以财政还要在推进这些相关改革上面继续发力。我们期待着能够在这些相关改革推动方面财政政策有所作为。

　　就介绍到这里，谢谢大家！