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《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》日前发布，国资委负责人详细解读
规范国企改制防止资产流失
■核心提示
国务院国资委日前出台了《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》（简称《实施意见》），对国企改制中尚存的一些问题做了更加详细的规定，以进一步规范推进企业改制，防止国有资产流失，切实维护职工合法权益。 就《实施意见》制定的背景、意义和具体规定等，国资委负责人22日回答了新华社记者的提问。
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《实施意见》出台透出强烈信号
国企改制步伐不能停
《实施意见》的出台透露出这样一个信号，国有企业改制是一项庞大的工程，不可能在一朝一夕之间完成，要在实践中及时加以总结、完善。但是，国有企业改制的步伐不能停止，规范改制的目的就是要积极推进改制。
近年来，国有企业在改制、改革中迸发出新的活力，对国民经济的控制力、影响力和带动力进一步加大。截至去年底，仅国资委直接监管的中央企业的资产总额就已超过10万亿元；国有企业对经济社会发展的贡献进一步显现，据统计，国有及国有控股工商企业上缴税金占全社会工商税收的43％。
2005年以来，国有企业股份制改革和国有资产管理体制改革不断深化，中央企业建立和完善董事会迈出新步伐。国资委首次公布中央企业年度经营业绩考核结果，50余家国有控股上市公司公布股权分置改革方案，70多家中央企业开展主辅分离辅业改制……对于推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展壮大国有经济，实现国有资产保值增值，维护职工群众利益，发挥了重要作用。
但是，在实际工作中，国有企业改制还存在一些问题，如改制方案不完善，审批不严格；清产核资、财务审计、资产评估和产权转让不规范；对维护职工合法权益重视不够等。国资委负责人分析其主要原因，一方面是有的地区贯彻落实有关指导意见不到位，另一方面是现有政策、规定有待进一步完善、细化。
针对这些问题，《实施意见》主要从财务审计、资产评估和资产处置等环节入手，从制度上堵塞漏洞，防止国有资产流失。同时，对外界比较关注的国有大型企业管理层成员持股问题，《实施意见》既做出了积极规定，也做出了相当严格的限定，以保证在激发国有企业经营活力的同时避免国有资产流失。
深化国有企业改革、推进国有企业改制仍然是我国经济体制改革的中心环节，也是近年来经济工作特别是经济体制改革的重点。完善社会主义市场经济体制，发挥国有经济的主导作用，增强国有经济的控制力、影响力和带动力，要求我们必须加快推进国有企业改革，进一步消除影响国有经济活力和竞争力的体制机制障碍。各地区、各部门要全面理解并积极贯彻国有企业改制工作的一系列规定，防止片面性、简单化，积极推进、严格规范国有企业改制工作。
防止国有资产流失
财务审计、资产评估和资产处置有新规
《实施意见》强调针对国企改制中存在的主要问题，从制度上堵塞漏洞，防止国有资产流失，《实施意见》中这样的规定主要集中在财务审计、资产评估和资产处置等环节：
一是关于计提减值准备和资产核销的处理问题。有的企业改制时应收账款等计提减值准备数额较大，对资产评估值和产权转让价格有较大影响，其中相当一部分已计提减值准备或已核销资产，改制后的企业又收回，这部分资产本来属于国有资产，却被参与改制的投资者按其在改制企业的持股比例享有。针对这个问题，《实施意见》提出，计提各项资产减值准备和已核销的各项资产损失凡影响国有产权转让价或折股价的，该计提减值准备的资产和已核销的各项资产损失必须交由改制企业的国有产权持有单位负责处理。这样规定，能够从制度上防止这个环节中的国有资产流失。
二是有关土地使用权处置问题。企业改制，有的土地使用权未评估作价就进入改制后的企业，即改制后的企业无偿占有了土地使用权；有的土地使用权未进入改制企业，但土地却由改制后企业无偿使用。针对这些问题，《实施意见》明确规定，进入企业改制资产范围的土地使用权必须评估；未进入企业改制资产范围的土地使用权，改制后的企业不得无偿使用，并对有偿使用的费用计算进行了规范。
三是关于探矿权、采矿权的处置问题。随着经济快速发展，资源性企业改制对投资者的吸引力越来越大，但这方面的问题也比较多。针对存在的问题，《实施意见》规定，企业改制凡涉及探矿权、采矿权的，必须明确其处置方式，且不得单独转让。进入企业改制资产范围的探矿权、采矿权同土地使用权一样必须评估作价，没有进入的必须有偿使用。
制定出台《实施意见》的意图
从制度上堵塞改制中的漏洞
2003年11月，国务院办公厅转发了国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》（简称《意见》），为规范国企改制工作提供了重要保证。
《意见》下发后，各地区、各有关部门和广大国有企业加强组织领导，认真贯彻落实，进一步明确了改制的指导思想，制定了一系列贯彻实施的制度规定和政策措施，狠抓改制程序尤其是产权转让进场交易的贯彻执行，广泛开展了监督检查，及时制止和纠正了一些不规范的做法，查处了一批违法违纪案件，规范国有企业改制工作取得了重大进展。但是，在实际工作中包括国资委组织的检查中发现，国有企业改制还存在一些问题，如改制方案不完善，审批不严格；清产核资、财务审计、资产评估和产权转让不规范；对维护职工合法权益重视不够等。其主要原因，一方面是有的地区贯彻落实《意见》不到位，另一方面是现有政策、规定有待进一步完善、细化。为进一步规范推进企业改制，防止国有资产流失，切实维护职工合法权益，我们制订了《实施意见》。
《实施意见》主要着眼于三个方面：一是针对改制中存在的主要问题，从制度上堵塞漏洞，进一步防止改制过程中国有资产流失；二是细化《意见》的有关规定，增强可操作性，促进改制程序进一步规范，维护职工合法权益；三是增强规范改制的全面性、完整性，在《意见》的基础上新增加了规范企业管理层持有股权等内容。
落实职工知情权参与权
改制方案须经职工代表大会审议
国企改制需要广大职工的支持和参与，《实施意见》在落实职工知情权、参与权方面有一系列规定。如企业改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议；职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制；改制企业要向广大职工群众讲清楚国家关于国有企业改革的方针政策和改制的规定，讲清楚改制的必要性、紧迫性以及企业的发展思路；在改制方案制订过程中要充分听取职工群众意见，深入细致地做好思想工作，争取广大职工群众对改制的理解和支持；要及时向广大职工群众公布改制方案和职工安置方案以及企业主要财务指标的审计、评估结果等。
切实维护职工合法权益
改制时拖欠的工资要一次付清
在维护职工合法权益方面，《实施意见》主要是对涉及职工切身利益的事项作出了明确规定。如改制为国有控股企业的，改制后企业要继续履行改制前企业与留用的职工签订的劳动合同，留用的职工在改制前企业的工作年限合并计算为在改制后企业的工作年限，原改制企业不向继续留用的职工支付经济补偿金；对企业改制时解除劳动合同且不再继续留用的职工，要支付经济补偿金；企业国有产权持有单位不得强迫职工将经济补偿金等费用用于对改制后企业的投资或借给改制后企业使用；企业改制时，对经确认的拖欠职工的工资、集资款、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴社会保险费，原则上要一次性付清；改制后的企业要及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等政策规定的各项社会保险关系，并按时、足额交纳各种社会保险费等。
国有及国有控股大型企业改制
管理层可通过增资扩股持有股权
《实施意见》涉及管理层持股问题，国资委过去已经做了规定。2003年《意见》对企业管理层受让本企业国有产权作过规定，2005年4月，国资委、财政部共同发布的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》明确规定，大型国有及国有控股企业及其投资的重要企业的国有产权不向管理层转让。这次《实施意见》规范的不是向管理层转让国有存量资产，而是企业增资扩股时管理层持有企业股权。我们注意到，管理层持有企业非控股股权的激励与约束作用，在国外一些大企业中得到了验证，是一些市场经济国家激励与约束企业管理层的重要制度，从我国一些国有大企业的实践看，效果也不错。我们认为，只要严格控制、规范操作，国有及国有控股大企业管理层通过增资扩股方式持有本企业少量股权，一般不会导致内部人控制和国有资产流失，可能有利于促进对其激励与约束机制的建立。为此，《实施意见》明确国有及国有控股大型企业改制，管理层可以通过增资扩股持有本企业股权，但必须严格控制。
严格控制管理层持股企业经营业绩下降负有责任者不得持股
《实施意见》要求必须严格控制管理层通过增资扩股持有本企业股权：
一是持股的管理层成员需具备通过公开招聘、企业内部竞争上岗等方式竞聘上岗或是对企业发展作出重大贡献的条件；二是这种行为必须经国有资产监管机构批准且包括各成员在内的管理层持股总量不得达到控股或相对控股数量；三是管理层增资扩股的操作过程必须规范，管理层不得参与制订改制方案、确定国有产权折股价、选择中介机构以及清产核资、财务审计、离任审计、资产评估中的重大事项；四是管理层持股必须提供资金来源合法的相关证明，必须执行《贷款通则》的有关规定，不得向国有及国有控股企业借款，不得以国有产权或资产作为标的物通过抵押、质押、贴现等方式筹集资金，也不得采取信托或委托等方式间接持有企业股权；五是管理层成员存在对企业经营业绩下降负有直接责任等五种情况的，该成员不得持有企业股权。
落实责任加强监管
改制工作须经得起历史检验
规范改制很重要的是落实责任，加强监管。《实施意见》就此规定：
一方面是要按照权利、义务、责任相统一原则，建立有关改制审批的程序、权限、责任制度，审批改制方案的单位必须就改制的重要资料建立档案管理制度，并妥善保管有关资料。做这样的规定，目的就是要做到有据可查，便于责任追究，使改制工作经得起历史检验，促使审批改制的国有产权持有单位真正做到对国家、对人民负责。
另一方面是明确改制具体事项的责任主体及其监管责任。如对于交由国有产权持有单位处理的计提减值准备的资产和已核销的各项资产损失，《实施意见》规定该国有产权持有单位为责任主体，由其采取清理追缴等监管措施，最大限度地减少损失；对于需由参与改制的非国有投资者落实的事项，如支付受让国有产权的价款、履行在职工劳动关系方面的承诺等，《实施意见》规定进行监督检查、确保落实到位的责任主体是国有产权持有单位。
建立规范改制制度框架
规范改制目的是积极推进改制
《意见》出台后，国资委、财政部又发布了《企业国有产权转让管理暂行办法》等。《实施意见》发布后，规范改制的制度框架已经建立，主要规定大部分都已明确，今后在这方面的工作，主要是根据实际情况对这些规定进行修订，并就某些环节、问题陆续进行规范，出台单项文件。因此，就目前出台的规范改制的规定看，基本能够适应实际工作的需要，只要严格贯彻执行这些规定，就能比较有效地防止国有资产流失，维护职工合法权益。需要强调的是，规范改制的目的是积极推进改制。党的十六届五中全会指出：“加大国有经济布局和结构调整力度，进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。”我们相信，在党中央精神的指引下，在国务院的领导下，在地方各级人民政府及其国有资产监管机构和广大国有企业的共同努力下，未来国有企业改制工作将会更加健康、有序、规范地发展。
(责任编辑：魏喆)
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