随着我国政府采购制度的深入发展，人们对政府采购政策功能重要性的认识也越来越强，一系列发挥政府采购政策功能的措施和构想相继出台，但业内专家指出，发挥政府采购政策功能一定要和我国目前的国情相结合，政策功能不宜同时提出太多，具体措施还应当有可操作性。

　　政策功能相继出台

　　上世纪90年代，当我国开始试点政府采购制度时，政府采购的政策功能就一直被学界和政府部门反复强调。2003年正式实施的《政府采购法》，首次将政府采购的政策功能以立法形式明确下来。

　　《政府采购法》用了两个条款来规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展”、“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”。尽管官方不曾对政府采购的政策功能做出任何定义和解释，但是业界将此视为“政府采购的政策功能的里程碑”。

　　在此之后，一系列发挥政府采购政策功能的措施和构想相继出台。

　　2004年12月17日，财政部、国家发展和改革委两部委下发了《节能产品政府采购实施意见》和《节能产品政府采购清单》，要求“各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品”，并指出“采购人或其委托的采购代理机构未按上述要求采购的，有关部门要按照有关法律、法规和规章予以处理，财政部门视情况可拒付采购资金”。尽管这一实施意见仅是一个部门规章，但它作为政府采购政策功能的第一个红头文件出现，意义非同一般。

　　2005年3月31日，财政部、信息产业部在网上发布了《软件政府采购实施办法（征求意见稿）》，希望在4月9日前能听到社会各界的不同看法和建议。该《征求意见稿》分7章42条，除提出“政府采购应当购买本法认定的本国软件产品和规定的本国软件服务”、对本国软件产品和软件服务具体定义外，还规定了如何处置违法采购行为。

　　9月，财政部副部长朱志刚在广州召开的第二届中国中小企业博览会上，首次对外宣称，将推行包括政府采购在内的三项政策全力支持中小企业的发展。财政部将依照《中小企业促进法》和《政府采购法》，研究制定出一部《政府采购促进中小企业发展的实施办法》，确定中小企业在政府采购中的一定比例，以招标方式保证中小企业获得政府订单，以鼓励中小企业积极参与政府采购。

　　9月15日，财政部、国家环境保护总局、国家认证认可监督管理委员会等部门在京研讨《政府绿色采购实施意见（草案）》，酝酿出台政府绿色采购政策。意见列出的实施政府绿色采购的三段时间表是：“从2005开始，在中央一级预算单位和省级（含计划单列市）预算单位，首先推行政府绿色采购；2006年扩大到中央二级预算单位和地市一级预算单位实行；到2007年，政府绿色采购将覆盖到全国”。

　　10月11日，十六届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。该《建议》明确指出，实行支持自主创新的财税、金融和政府采购政策，完善自主创新的激励机制。

　　12月30日，财政部、国家发展和改革委、信产部三部委“为了保障国家信息安全，维护国家利益和社会公共利益”，发布《无线局域网产品政府采购实施意见》和产品清单，要求采购单位从2006年2月1日起执行。

　　仅仅三年时间，中国的政府采购制度被提及的政策功能就包括：保护国货、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展、保护环境、节能、促进自主创新、保障国家信息安全等。

　　具体落实差强人意

　　政府采购能够发挥这么多的政策功能可谓作用巨大，但实际落实情况又怎样呢？

　　保护国货应当是落实得最好的一项政府采购的政策功能。在政府采购实践中，采购人都把采购国货、支持民族产业发展当作自己的责任，积极采购国产货物，对民族产业的发展起到了促进作用。但是，这项政策功能的作用究竟有多大，又是个谁也说不清的问题。因为在每年全国几千亿元的政府采购总额中，国货究竟占多大的比重，没有权威的统计；外国产品中标政府采购的比比皆是；甚至究竟什么是国货，也没有一个统一的标准。中央国家机关政府采购中心2005年全面落实采购国货政策，台式计算机和轿车基本上全能购买国产品牌，但笔记本等其它IT产品，就不能完全做到。该中心办公室副主任苏惠勇说，IT产品的兼容性是一个非常令人头痛的问题，不少单位一直都使用外国品牌的网络系统，如果全部更换为国产品牌后，网络系统根本不能兼容，采购目的无法实现。汽车采购中，属于民族品牌的华晨金杯、奇瑞虽然进入了中央单位政府采购协议供货目录，但华晨金杯采购量微乎其微、奇瑞无人问津，可见有效发挥支持民族品牌的政策功能还尚待时日。

　　适应建设节约型社会的大环境，节能采购在2005年受到了业界的高度重视，《节能产品政府采购实施意见》和《节能产品政府采购清单》成为采购人节能采购的标准，但它的缺陷也很明显，因为它仅提出要优先采购节能产品，是一个推荐性标准而不是强制性标准，采购人可执行可不执行，可严格执行也可变通执行，使得节能采购的功用大打了折扣。

　　此外，《软件政府采购实施办法（征求意见稿）》在媒体的一片质疑声中偃旗息鼓，至今未有下文；《政府绿色采购实施意见（草案）》迄今并未按预定的时间表运行；而在朱志刚广州之行后，记者欲详细了解有关政府采购支持中小企业的具体措施，财政部新闻处回答说“这还只是一种设想”；政府采购支持自主创新的办法现在还没有出台；《政府采购法》规定的“扶持不发达地区和少数民族地区”的功能，目前也没有具体的实施措施。

　　不宜太多 要可操作

　　从试点到正式实施政府采购制度，我国的政府采购实践只进行了十余年时间，人们对政府采购政策功能的认识也在不断深化，并尝试运用这项功能促进实现国家的经济和社会发展目标，但如何适度并有效发挥这项功能，却是一个亟待解决的问题。

　　中央财经(相关:理财 证券)大学教授徐焕东指出，即使去年我国政府采购规模达到2500亿元，但也根本不足以承担诸多政策功能的负担，不能一股脑儿地将政府采购的所有政策功能，全都同时运用到政府采购实践中，也不能国家一提出什么经济和社会发展目标，就同时要求政府采购也发挥相应的政策功能。

　　他认为，拟定政府采购政策功能一定要从国情出发。政府采购政策功能研究，一方面需要从理论上进行深入论证，借鉴国际经验。另一方面，更需要从实际出发，找出适合我国国情的政策功能。他说，我国政府采购政策设计有自身的特殊性，比如政府采购总量规模还不太大，还不到国民生产总值的2%；同世界发达国家政府采购制度建设约200年的历史相比，我国政府采购制度建设仍处于起步阶段，基本的操作水平和能力比较有限；我国中央与地方以及不同地区之间政府采购的操作、执行和管理能力与环境方面，存在较大的差别；我国社会各方面对政府采购制度在认识和行为上，仍受到诸多传统观念、传统习惯的影响等。因此，在提出政府采购政策功能时，需要在研究国情的基础上，准确地为政府采购政策目标定位，不能一下子蜂拥而上。

　　徐焕东认为，目前政府采购在以下几个方面可发挥政策功能作用：一是保护民族产业；二是促进节能环保的“绿色”功能；三是促进自主创新；四是扶持中小企业和照顾落后地区；五是促进劳动保障。

　　如何确保政策功能的可操作性，也是业界关注的焦点。

　　北京辽海律师事务所主任谷辽海认为，政策功能可操作性差是政策功能难以发挥作用的症结所在。中央提出节能概念很好，但还应该后续有相关的配套措施、奖惩办法，比如奖励政府机关节能采购行为等等，鼓励各地政府机关进行节能采购。这样，才能保障政策的执行力度。

　　徐焕东认为，政府在出台政策时，首先要明确政策目标、政策操作程序与方法。特别是一些概念要明确，否则概念不明确，操作中就难以很好地实施，政策作用就会打折扣，甚至还会因概念不清而引起混乱。例如，政府采购中有照顾中小企业、扶持落后地区经济发展、保护国货、低于市场平均价等政策目标，但是，在现实操作中，何为“中小企业”？何为“落后地区”？何为“市场平均价”？都应该有比较明确的定义和划分依据。

　　其次，精确一个“量”与“度”。如照顾中小企业，应该在多大的量与度上给予照顾。确定“量”与“度”的依据是什么？虽然政策设计不可能十分的精确，但应该有一个基本的测算，尽可能的客观合理。如果照顾面太大，可能会影响商业公正，甚至影响大中型企业的发展；而如果太小，又缺乏实际意义。

　　再次，政策功能不要太复杂。因为政府采购政策的作用涉及采购人、供应商、采购机构、管理和仲裁机构及社会大众多方面的利益，政策内容太复杂，各方面理解起来就会有困难，其结果也会影响操作性。

　　最后，对政策操作实施的过程要进行观察和监督，避免政策执行中发生暗箱操作，出现走样和变形。

(责任编辑：谢剑)