《瞭望东方周刊》记者苗红/北京报道

　　淮河何时能变清

　　在中国现行的水资源和水环境分割管理的体制之下，环保和水利两大部门若不携手合作，治理水污染会难上加难

　　“十五”已经落幕，淮河流域11年水污染治理未能画上圆满句号。

　　始于1994年的一轮淮河流域水污染治理是以“水体还清”为基点的。

　　2003年国务院批复实施《淮河流域水污染防治“十五”计划》(2001－2005)，该计划加入了南水北调东线工程水质要求的内容，设定的总体目标是到2005年将COD（化学耗氧量）和氨氮入河总量分别控制在46.6万吨/年和9.1万吨/年，淮河干流水质稳定达到《地表水环境质量标准》(GHZB1-1999)的III类(见表4)，淮河具有使用功能的主要支流水质要求达到Ⅳ类，南水北调东线输水干线水质要求达到III类，进入输水线路的主要河流水质要求达到III类水标准。目前来看，这个规划目标显然是落空了。

　　2004年10月24日，国家环保总局受国务院委托，分别与沿淮四省签订了“淮河流域水污染防治工作目标责任书”(见表3)，执行期限是2005－2010年，自2006年起每年第一季度要对上一年度《责任书》的执行情况进行考核，并将考核结果上报国务院，由此看来“十一五”期间的目标还是要完成《淮河流域水污染防治“十五”计划》。

　　2005年4月1日，新华网的一篇稿件，报道了水利部淮河水利委员会完成的一项工作——提出了中国“第一个流域限制排污总量意见”，建议将淮河流域主要污染物COD和氨氮的入河排放总量分别控制在38.2万吨/年和2.66万吨/年。此后，国家环保总局对整件事情提出质疑时摆出了水利部之前提交的另一套数据，COD和氨氮分别是40.0万吨/年和3.28万吨/年。(见表1)

　　对此水利部水资源司副司长程晓冰解释说，一套是流域限制排污总量意见，另一套是审定的流域纳污能力，“限排意见”之所以低于“纳污能力”，主要是考虑到今后的一些发展，不能把环境容量用满，这个总量控制目标若能实现，淮河水肯定能变清，只是水利部门不好说这个目标何时能实现。

　　不可信的数据

　　淮河流域的水污染治理是以1993年作为基准年起步的，当初的水污染防治规划是国家环保局和水利部共同编制的，确定的起跑线是COD150.14万吨，由此往下削减到2000年要求达到36.8万吨。(见表2)

　　2005年4月28日，淮河流域水资源保护局副局长程绪水向记者回忆道：“当时要做整个流域的规划，我们只有169个城镇的入河排污量，所以就把150万吨作为整个流域的排污量提供给了国家环保局，1998年之后我们就有了完整的资料。2000年COD入河排放量，我们实测的结果若按169个城镇计算是84.03万吨，按188个城镇计算是94.71万吨 。”

　　国家环保总局2001年6月15日提交给国务院的《 关于淮河流域水污染防治工作情况的报告》中，并没有用水利部门的实测数据，而是采纳了沿淮四省上报的数据。

　　翻开《中国环境年鉴》2001年卷第178页：“据4省汇报和监测数据表明，2000年全流域COD入河总量为40万吨，离《淮河规划》确定的36.8万吨的目标还有3.2万吨的差距。其中：河南省12.68万吨(规划目标为12.74万吨)，完成削减任务；安徽省12.42万吨(规划目标7.7万吨)，尚有4.72万吨的削减任务。”山东省和江苏省完成削减任务。(见表2)

　　当年媒体对淮河变清是怎样报道的呢？《中国环境报》2000年12月23日第二版的一篇报道说，“按照规划，2000年底淮河水体要实现变清……目前淮河水质明显改善，规划目标基本实现。”另据《人民日报》2001年2月1日题为《淮河治污启示录》的报道，“辩证看待淮河变清”的小标题之下称“经过沿淮四省的艰苦努力，淮河变清的目标已经基本实现，这是不可否认的事实。”

　　但记者后来了解到，掌握2000年实测数据的水利部门并不这么认为，水利部甚至拒签了国家环保总局提交给国务院的那份报告。程副局长说：“我们流域机构认为四个省报的量是太低了，不符合实际情况，当时淮河水也没有变清，这个总量怎么会削减到那么低，这是非常不可信的数据。”

　　后来到了编制《淮河流域水污染防治“十五”计划》的时候，国家环保总局把数据“改”了，2000年全流域COD入河总量一下子从39.98万吨变成了81.2万吨(见表2)。当年只有安徽省上报自己没有完成削减任务，到了编制“十五”计划的时候，也还是只有安徽省依旧维持了原来上报的数据，但其他三省的数据一下子都变大了(见表2)。如果国家环保总局当年上报的那些数据算数的话，那淮河流域的水污染治理早在“九五”结束的时候基本上就算大功告成了。

　　没法说是水利部对还是环保总局对

　　若将环保部门和水利部门各自提供的2000年和2003年的数据相比较，COD年入河总量的数据确实存在较大差异(见表1)，国家环保总局提供的两个数据分别是81.2万吨和71.2万吨，表明流域污染物入河总量有所“削减”，而水利部提供的两个数据分别是94.7万吨和123.2万吨，表明流域污染物入河排放总量有所“反弹”。

　　全国人大环资委委员何少苓说，2004年“我们环资委去做执法检查的时候发现了这个数据的问题，笼统地讲，你没法说是水利部对还是国家环保总局对，那么到底是什么原因，我认为国家环保总局的污控司理应来张罗这件事，可是一直到现在都没见到行动，其实两个部门应该摒弃前嫌，为了国家的利益坐下来好好地寻找一下原因，因为水利部公布的数据和国家环保总局公布的数据在总量上差别很大，那么这个照道理有一个监测方法的问题，还有监测网的控制是不是控制得很清楚，资料的来源在哪里，这些都要非常清晰才对”。

　　程副局长则说，“重复计算绝对是不可能有的，监测入河排污量是水利部门的职责，环保部门主要负责工业企业污染源排放量的监测，至于环保部门以何种方式测得“入河量”我们不得而知，因为入河排污量的监测需要水质水量同步监测，而且都还要取得监测资质，水利部门在整个淮河流域有966个入河排污口监测点，是以城镇为单元进行监测的，这项监测工作早在20世纪90年代初就开展了，每个城镇有多少入河排污口都进行过调查，每年每个入河排污口都要一一监测。”

　　“我们的数据都是实测的，”程副局长说，“工业企业的排污口是环保部门在监测，水利部门是不能够去监测的，但是如果企业排污口是直接入河的，水利部门就可以去测，每年我们测下来之后就发现，直接入河的工业企业的排污口有将近一半都是超标排放。”

　　程副局长说：“过去我们两家的数据在一起也沟通过，水质指标基本上是一致的。关键是环保部门后来也搞了一个‘入河量’，也对入河口进行监测了，监测‘入河量’必须要水质水量同步监测，而且水质水量监测都要持证上岗的，否则获取的数据是没有法律效力的。我觉得只要两家坐在一起沟通一下，这些问题都可以解决。”曾经主持编制淮河流域水污染防治规划的专家夏青认为，客观地讲入河排污量还是水利部门掌握得更全面一些。

　　淮河“流域机构”处境尴尬

　　2004年11月，在位于安徽省蚌埠市的淮河流域水资源保护局，局长姜永生和副局长程绪水向记者介绍，他们领导的这个流域机构虽然挂着双重领导的牌子，但国家环保总局目前基本上不是太认可。

　　“淮河流域原来有一个水资源保护领导小组，”姜局长说，“我们流域机构作为领导小组办公室组织开展很多工作。《淮河流域水污染防治暂行条例》是国务院颁发的全国第一个和惟一的一个流域性的水污染防治法规，它实际上就是以这个领导小组作为基础来发挥作用、开展工作，但国家环保总局对这个领导小组的认识还有一些分歧，所以这个条例的贯彻落实，就是说这个流域机构作为领导小组办公室开展工作也还不是太顺利，现在我们参与水污染防治工作方面的处境是比较尴尬的。”

　　姜局长说：“对于污染源的监督，我们只能按照《水法》赋予的职责监督到入河排污口，监督到问题只能通报给有关的地方政府和环保部门，至于怎么去监管，我们水保局就没有延伸的职责了，我们能够看到但是管不到，而能管到的往往又因为各种原因看不到。”

　　“我们正在抓紧做三件事。”程副局长说，其中一件是“提出水功能区确定的水质目标，核定淮河流域的纳污能力，向环保部门提出限制排污总量意见。至于环保部门是否根据这个量对污染源进行控制，决定权在环保部门，但是提出意见是法律上要求水利部门做的。”

　　姜局长说：“河流不会说话，流域机构就要作为河流的代言人替河流说话。我们提出限制排污总量意见是很慎重的，可能这个数据出来跟国家环保总局的水污染防治规划有一定出入。”

　　淮河流域水资源保护局接受“双重领导”始于1983年，从1990年至今，该流域机构一直挂着接受水利部和国家环境保护局双重领导的牌子，国家环境保护局于1998年升格为国家环境保护总局之后，该流域机构出于慎重起见并未擅自更换牌子加上那个“总”字，至今国家环保总局也从未正式表示过认可该流域机构加上那个“总”字。

　　围绕着淮河流域水资源保护局接受的“双重领导”是否存在的问题，环保和水利部门各执一词。来自国家环保总局污控司的说法是：确曾正式发文取消各流域水资源保护局的双重领导，而水利部水资源司的说法是，这个双重领导当时是两家定的，要解除的话也得两家正式下文，目前还是维持现状比较好一点，况且淮河流域情况比较特殊，国务院颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》并未废止，国务院批准成立的双组长制的“淮河流域水资源保护领导小组”并未撤消，而且该领导小组的两个公章也并未报废。

　　国家环保总局在水污染防治方面确有自己的思路，国家环保总局污控司一位副司长委托总局宣教办给记者发来的一份传真件中对此有所表述：“淮河在基本解决污染的同时，要加大生态系统的综合治理，恢复河流的生态良性循环。这个机制的建立在经济发达国家特别是河流污染防治起步较早的国家都摸索出很多方式，但基本上都是以环保部门牵头建立的，国家给予固定资金渠道，广泛的公众参与下取得的。”

　　国家环保总局要牵头水污染防治工作肯定是无可厚非的，但中国目前的现实情况是一个水体的水资源管理和水环境管理是分家的，国家环保总局依据《水污染防治法》履行其水环境管理的职责，水利部依据《水法》履行其水资源管理的职责，可是最终又都需要按照流域来进行管理。各流域机构当初被设置成双重领导显然是有一定道理的。

　　早在1988年1月，国务院环境保护委员会就批准成立了淮河流域水资源保护领导小组。1994年更确定组长单位由国家环保局和水利部共同担当，副组长单位为流域四省人民政府，成员单位编制有所扩大，淮委及相当数量的国家有关部委加盟其中。

　　淮河流域水资源保护领导小组扩大了之后，掀起了淮河治污的两个高潮，一个是1997年的工业企业达标排放，著名的“零点行动”便是第一个高潮的标志，另一个高潮是2000年淮河水变清。姜局长说：“关于2000年淮河水变清，水利部跟国家环保总局在变清的结果的认定和取得的成效上没能达成一致的意见，双方有些分歧，水利部认为没有说的那么乐观，就是说没有达到变清，环保总局宣布淮河水基本变清，当时水利部认为是不能宣布变清。”

　　姜局长说：“水清没清，老百姓能看到，也最清楚，工厂达没达标排放，污水是不是工厂排的，水排出来的是臭的还是黑的，老百姓看得很清楚。如果说的跟老百姓看到的情况不一样，那是影响政府公信力的。”

　　姜局长说：“流域机构目前来讲就是协调环保和水利这两个部门的事情，我觉得水资源保护领导小组的方式是非常好的，我们也组织开展了很多工作，但是到了后期，国家环保总局就不愿意用这个领导小组办公室了，环保总局污控司水污染防治管理办公室（水办）在代行领导小组办公室的一些事情。”

　　但是环保总局方面新近传出的消息是那个“水办”已经撤了，兼任“水办”主任的副司长已调至科技司。记者电话联络到那位2005年八九月份接任的污控司副司长时，他说：“我来了以后就没有再用过这个公章和那个牌子了，发文件的时候他们也没有再说以水办的名义发。”

　　至于说各流域机构的双重领导是否取消，他说：“这个可能是发过文，这可能是确实的，取消过，但是他们现在还用公章，上次给我来过一个文件，后来我跟他们处理，我说我提个意见，这个公章就不要用来发文件，就不能再用什么水利部国家环保局什么哪个流域水保局，这个都办过，后来我又看其他文件里写过的。我来得比较早，我看的文件是，我们发过文，后来跟国务院协调过，意思就是说别再用两家，就是所有的，不光指这个，所有过去我们双重领导的单位都不再做这件事了，具体我也没有就这一问题仔细查过什么文件。”

　　这两件事情他建议记者都可以跟人事司机构处核实，但是机构处则建议记者联络宣教办，宣教办则反过来问记者机构处是怎么说的，在听到记者讲了水利方面是怎么说的时候，宣教办说那他们怎么说的就按他们说的吧。

　　流域机构是最公正的？

　　中国水的问题十分复杂，美、英、法等发达国家有环境部没有水利部，但是低地国家荷兰跟中国情况比较相似，或许该国的经验可以拿来借鉴。

　　程副局长说：“受利益驱动的影响，在淮河治污问题上，地方保护现象是比较严重的。我觉得应该有一个代表国家利益的流域机构，并且应该赋予流域机构监督执法权力。我觉得国家既然已经设了这样一个管理机构，就没必要再设一个水污染防治的流域机构，否则，真是一种浪费。”

　　“流域机构是最公正的，”姜局长说，“第一，我们没有任何的政绩观念，治污不是我们的事情，我们只负责监督。第二，我们没有任何的地方观念，我们不受任何一个省的约束，我们负责监测省界水质，调查一些重大的水污染纠纷事件。我们是看到什么说什么，但是往往有时候我们的声音跟环保部门的声音不是太一样，有些也是我们需要检讨的， 反正有些协调工作当中有一些不太协调的地方。”

　　安徽省环保局水办的陈工程师在接受电话采访时说：“环保部门要开展水污染防治工作当然是要下河的，特别是水污染事件发生的时候。我们跟水保局的关系还是挺好的，有污染事件发生的时候，我们是一起并肩作战的。”

　　程副局长介绍说，按照新《水法》的规定，水利部门就是负责水资源的统一管理，并且赋予了水利部门水功能区划、入河排污口管理、饮用水源地保护等水资源保护方面的职责。水功能区划是一个很重要的基础工作，目前全国的水功能区划工作已基本完成。

　　可是淮委提出了“第一个流域限制排污总量意见”之后，国家环保总局是有反应的，关于水利部和国家环保总局在治淮方面的职责，国家环保总局污控司发来的传真件是这样介绍的：国务院批复的淮河“九五”、“十五”计划对沿淮四省及国务院有关部门的工作任务和具体职责作了明确的规定。其中：水利部门“指导并监督水利工程和流域水资源的合理分配、水土保持、小流域综合治理等计划的制定和实施。采取措施，加强水闸防污调控，增加生态环境用水量，防止淮河干流和主要支流断流，四个主要闸坝要保持小流量下泄。对主要闸坝实施环境、资源和安全评估工作，加强取水监督管理”。环保总局负责对水污染防治实施统一监督管理、统一规范性监测、统一发布水质状况，组织水环境调查，会同有关部门制定并实施淮河流域水污染防治计划，做好淮河流域水资源保护领导小组组长的牵头工作，加强对跨省界水质保护的监督管理，协调解决流域重大环境问题，做好检查和向国务院的报告工作。

　　水功能区划与水环境功能区划

　　水利部主抓编制的“水功能区划”和环保总局主抓编制的“水环境功能区划”基本上都已到位，前者是为了水资源保护，后者是为了水环境保护，同一个水体的水资源和水环境保护目标如何统一在一起又成了问题。从法律上来讲，水利部主抓的“水功能区划”是有法律依据的，《水法》的第三十二条规定得很明确，尽管多年来环保总局一直在抓“水环境功能区划”的工作，但是在《水污染防治法》和《环境保护法》上并没有找到开展这项工作的依据，当然这并不意味着环保总局不能开展这方面的工作，对于环保总局来说开展水环境保护是其“义不容辞”的职责。

　　“水功能区划”和“水环境功能区划”真正涉及了两大部门职责的核心，同一个水体有可能出现两个保护目标的问题即将摆在国务院的面前，到底是水环境功能区划保护目标跟着水功能区划保护目标走，还是水功能区划保护目标跟着水环境功能区划保护目标走，或者是将两者融为一体确定统一的保护目标，比如说仿效上海市水务局编制《上海市水（环境）功能区划》的做法。

　　从1998年开始，长江流域水资源保护局开始着手开展水功能区划研究，开创性地按照水的功能将水分成二级11类。此后，这一水功能区划体系迅速向全国推广，并成为新《水法》关于水资源保护有关规定的主要技术支撑。据悉，截至目前，先后有广东、黑龙江、重庆等24个省、自治区、直辖市人民政府依据《水法》的有关规定批准了本辖区的《水功能区划》，其他省区也正在抓紧进行有关工作。

　　水利部水资源司一位副司长说：“有相当一部分省份水功能区划都是水利部门和环保部门合在一起做一块儿报的，基础是非常好的，所以说这种情况下重复搞肯定是不好的，我们现在正在征求环保总局的意见，也希望得到他们的认同一块儿报，但是现在还在协调，这件事还是有一定困难，因为双方在一些认识上还是有差距。”

　　同样一块水域，水利部门和环保部门各自划分成不同的功能，两家的水质标准一样的话还好办，两家水质标准不一样的话，到底以谁的标准为准？

　　水资源水质安全需要加倍关注

　　统一发布水质状况是国家环保总局一再强调的事情，殊不知在水资源和水环境管理中存在着两个水质评价标准，一个是水利部颁布的“水资源质量评价标准”，多年来作为内部的行业标准一直在使用，另一个就是国家环保总局提出的由国家颁布的“地表水环境质量标准”，然而各流域水资源保护局每年发布“水资源公报”，水质概况一项的江河水质及水库湖泊水质都是按照国家颁布的地表水环境质量标准进行评价的，因为内部使用的“行标”还没有升至“国标”，所以要借用有“国标”身份的地表水环境质量标准。

　　“水资源质量评价标准是从保障供水安全这个角度来提的，”程副局长说，“水资源质量标准比水环境质量标准应该更严，检验的项目应该更多。水资源质量评价标准是跟着水资源的功能或者用途来走的，比如说饮用水功能，工业用水功能，农业用水功能，不同的水资源功能，应该有不同的评价标准。水环境质量标准提到的I、II、III、IV、V类水，老百姓理解不了。水资源质量评价标准按照功能进行评价比较直观，老百姓一看就懂。”

　　程副局长顺便提到了卫生部出台的新修订的《生活饮用水标准》，这个部颁标准的出台取代了沿用了20年的《生活饮用水卫生标准》（GB5749-85），把饮用水的标准提高了，常规检验项目由原先的35个增加到42个，增加非常规检验项目63个，共新增70个检验项目。“我们感觉到水龙头出水的标准比过去严了，水源地的水质标准也应该相应地提高，检验项目也应该增加，才能适应保证群众饮水安全的需要。

　　程副局长说：“资源和环境走向统一管理是必然的趋势，在目前的管理体制下，资源管理要比环境管理重要得多，因为现在水资源已经上升到国家战略资源的地位，直接关系到经济社会的可持续发展，关系到群众饮水安全问题。”

　　闸坝的是非功过

　　发源于桐柏山的淮河全长1000公里，流域总面积27万平方公里，是中国人口最稠密的流域，人均水资源占有量仅为全国的五分之一左右，主要仰仗流域内修建的大小闸坝拦蓄6至9月丰水期的水来补枯水期的水资源短缺。

　　环保总局从环保的角度认为：淮河流域水资源开发利用程度过高，闸坝林立，水体自净能力减弱，汛前腾库时容易引发水污染事故；淮河流域的水资源被几千个闸坝分割控制，水量积流调控能力极弱，要么不放水，要放水全是污水；目前淮河流域共有大中型水库（闸坝）5300多座，正常的生态基流不足。

　　程副局长说：“我们不是说不承认这些水利工程是造成了一定的影响，修建这些闸坝对生态肯定会造成影响，关键是怎么来看待这个影响。如果淮河流域没有这些水库和闸坝的话，到了枯水期淮河纯粹就是一条干河。正因为有了这些水利工程拦蓄了这么多水，所以生产生活用水才得到了保障，很可惜的是大量超标排污把这些宝贵的水资源都污染了。

　　程副局长解释道，闸坝大都是解放初期修建的，那时候为什么没有这些污染问题。随着经济社会的发展造成了污染，不是说不应该发展，而是要在发展的过程中把环境污染问题解决掉。

　　程副局长认为，造成污染的问题，根本的原因还是岸上的污染源没有控制住，淮河流域的水资源承受不了目前的这种排污强度，排污量实在太大了，淮河流域的水污染对闸坝的腐蚀很厉害，水泥混凝土的坝体都被腐蚀掉了，经常要重新修补，闸门由原来每10年变成每5年就要更换一次，水体遭受污染的严重程度就可想而知了。根据实测结果，他讲了一串数字试图说明淮河流域水污染情况的严峻性，淮河流域多年来年平均地表径流量是595亿立方米，目前每年排向淮河的污水排放量约为45亿吨，污水与清水的大致比例是1:13，就是1份污水用13份清水稀释下来的水还是污水。

　　为了配合水污染防治工作，水利部门从上世纪90年代初就开展了水闸调度工作，为了防止污水团的形成，尝试过各种水闸调度措施，但是并未挡住2004年的特大污水团在淮河干流的形成。

　　程副局长说：“水闸防污调度工作难度很大，也是牺牲了地方的一些利益。目前水闸调度主要是针对淮河支流，要求尽可能小流量下泄，这样带来了另外一个问题，淮河干流的污染重了。2005年淮河干流的污染比往年都要重，主要原因是支流的污水在不停往下流，有人说由过去的‘急性中毒’变成‘慢性中毒’了。所以对水闸防污调度工作我们没有过多地去宣传。”

　　姜局长说：“谈到这个事的时候，我希望一定不要忘了还有1.7亿人和两亿亩耕地，都是靠着这些水利工程在活命。哪个老百姓也不会让你拆闸坝，有极个别闸坝边上的老百姓让你拆，但是需要用水的老百姓也不会同意，这是一个非常复杂的事情。”

　　走出“就污染治理污染”的误区

　　淮河流域经过十多年的治理，环保部门认为工业污染物已不是主要的了，生活污染物是主要的。姜局长说：“我们跟环保部门的观点不是特别一样，如果过多强调生活和农业面源污染，就可能掩盖了主要矛盾，解决淮河水污染问题还是要抓工业污染这个主要矛盾，当然生活污染和农业的面源污染也要抓。”

　　在他们看来，生活污水问题相对来说要好解决一些，关键是要把污水管道铺设好，真正能够到达污水处理厂。农业的面源污染在枯水季节实际上是进不了河的，没有水没有雨无法进河。但是工业企业就难说了，晚上排白天排，非常难控制。

　　淮河流域的水污染防治工作关系到沿淮人民的身体健康和生活水平的提高，关系到淮河流域经济社会的可持续发展，还关系到南水北调东线工程的水质安全。在中国现行的水资源和水环境分割管理的体制之下，环保和水利两大部门若不携手合作则是难上加难，进入“十一五”之后的淮河治污，环保和水利两大部门未来若能精诚合作，淮河流域的水污染治理必将会翻开新的篇章。

(责任编辑：胡立善)