——美国审计署直指联邦政府不动产严重闲置问题

　　□王刚 李俊

　　几年前，一位美国东部某州的州长在中国参观时曾感叹：中国的某些市政府大楼比他的州政府还阔气。

　　按照美国人的思维方式，这位美国州长未必就是在感慨中国的地方政府大楼建设得过于超前了，而是抱怨他在美国的办公楼也实在过于陈旧了，以至于影响了他的办公效率。

　　美国审计总署首先看到的，则是这些大楼本身的效率问题。

　　酒瓶新酒 “产”能闲置

　　在2003年的一份审计报告中，美国审计署把联邦政府不动产列为重大风险领域，并指出一个主要原因是不动产的闲置与浪费。2005年初，该署发布的报告继续强调这一问题。

　　但是现在看来，这一问题仍然没有得到全面解决。在2006年2月6日公布的一份审计报告中显示，不动产闲置与浪费仍然是美国联邦政府当前存在的重大问题。

　　包括国内外的土地和房产设施在内，30多个联邦政府部门共拥有几十万套不动产，价值几千亿美元。

　　但大量的不动产是与20世纪50年代的业务模式和技术环境相关的基础设施。随着时间的推移，尤其是电子政府改变了公众与政府信息交流的方式，对21世纪不动产的类型和位置产生影响。一些部门由于职能变化大量裁员，所需的办公空间减少。

　　由于这些不动产已经不能适应政府部门的职能变化，或未能做出相应调整，造成大量不动产闲置或浪费。更为严重的是，相当一部分不动产已经处于老化的状态，据估计，恢复和修理支出需要几百亿美元。

　　在租赁不动产相对购买和融资租赁便宜的情况下，政府部门常常用租赁不动产来满足履行职能的需要，造成了对租赁费用过度依赖的新问题。

　　政府不动产的闲置与浪费，实际上是在浪费纳税人的钱。不仅闲置和浪费的不动产维护费用很高，而且持有这些没用的不动产，不会为政府在当地获得好的印象，反而给人一种浪费和效率不高的感觉，降低纳税人对政府的信心。此外，如果该不动产占据着一个“寸土寸金”的位置，而又没有用于该用的地方，还会给当地经济带来不良影响。

　　进展微小 阻力微妙

　　由于一些限制政府对不动产处理和再利用因素的存在，已经使不动产闲置问题更加恶化。这些因素包括利益相关者的利益竞争、法律和预算限制以及改进资产投资计划的需要。

　　为了解决这个问题，政府管理者和有关部门作出了很多努力，其中包括将联邦资产管理提案加入到总统管理议程中，并发布了关于不动产资产管理的指导原则的行政命令。

　　该行政命令要求：在一些行政部门和机构中设立不动产管理的高级官员，专门负责不动产财务管理和运作；从一些主要的不动产持有机构中抽出代表，成立联邦不动产委员会。该委员会已经提出了不动产管理的指导原则，并正在制定评估工具、不动产数据库以及机构资产管理计划规程。

　　针对不动产闲置和浪费的问题，政府管理者已经设定了一个在2009年之前将联邦拥有资产的总值减少5％或150亿美元的目标。

　　以上提案和命令对不动产问题的解决具有积极意义，并取得了一定的成果，如国防部、退伍军人事务局以及总务管理局在联邦长期不动产的处理上都取得了进展。

　　但总体来说联邦不动产问题仍然没有得到解决。该问题所涉及的广度、深度及其长期性和深层次的原因，仍然继续阻碍着各有关部门根据职能需要对不动产进行调整。

　　盘活美国 策略为本

　　美国审计总署认为，要解决不动产问题，关键在于建立不动产全面整体的转化策略。该策略可以发布相关行政命令，为决策者们提供解决深层次矛盾的行动路线图，评估政府程序，以及提升相关行动的可说明程度。

　　通过政府机构、私人部门以及其他利益相关集团的共同努力，该策略能够全面解决下列不动产管理方面的长期问题：根据政府职能与技术环境的变化，重整联邦基础设施；联邦资产的修复问题；提供关于不动产的可靠的数据财务，并能用于决策；解决对租赁费的严重依赖问题；考虑恐怖活动对不动产构成的威胁，在公众接触和安全之间取得平衡等。

　　该策略应着重解决下列深层次的矛盾：

　　首先，减少利益相关者利益所带来的负面影响。

　　其次，为政府机构提供合适的工具和动机，以帮助其进行决策。例如在复原、革新或重置之间选择时应履行什么程序，在建造、购买、融资租赁或经营租赁之间进行选择的时候应该履行什么程序等。

　　第三，确信不动产的状况影响雇员的生产率和精神状态，影响联邦政府吸引和保留高素质人才的能力，在此基础上解决与不动产有关的联邦政府人力资本的问题。

　　此外，在设施维护、现代化和增减资本的时候，确保做出可信的、理性的和长期的预算计划。

　　在预算约束条件下，解决不动产问题不可避免地涉及到对投资优先次序进行考虑。没有有效的动机和工具，没有高级管理人员的责任、领导和义务，没有充足的资金，没有政府不动产有关活动充分透明，没有衡量结果的有效工具等，不动产管理的长期问题还将存在并不断恶化。

　　但是，如果制定出一个有效的不动产转化策略并充分执行的话，政府和纳税人的整体风险都会大大降低。

　　（作者单位国家审计署审计科研所）

　　它山之石 可以为鉴

　　在美国共和党政府向“自由主义”经济路线转“轨”的大背景下，上千亿的联邦不动产获得“自由”、进入市场寻求更合理市场配置，必然是大势所趋。某些中国商家将从中捕捉到各自的商机，而中国的审计部门和政府资产管理者们需要从中寻找的，则是它的借鉴意义。

　　关注政府部门所拥有资产的管理与绩效，是当前世界各国政府所重视的问题，是政府向纳税人负责最直接的表现形式，也是其自身管理与行为更加公开透明的重要途径。

　　如何加强政府资产的管理、规范核算，也是中国政府所关注的问题。中国审计机关应当借鉴美国审计机关的做法，在积极推进政府绩效审计的同时，注意调查、评估政府行政事业单位拥有资产的现状、管理与绩效。

　　比如，中国某些市政府大楼比美国州政府还阔气的现象，显然也透露着另一种意义上的不动产效率问题。

　　（王刚）  

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