2005年10月中旬，执政党公布了《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，将“新政”探索两年多来提出的几个重要概念予以综合，形成了一个关于社会经济发展的相对完整的框架。也即，要“以科学发展观”统领经济社会发展全局，“加快转变经济增长方式”，建设“和谐社会”。大体上，科学发展观是一种指导性的意识形态，和谐社会是目标，真正的政策性设想是转变经济增长方式。所有这些，看起来都是非常可取的。但核心的问题是，怎样才能实现经济增长方式的转变，从而让经济增长真正地服务于建设和谐社会的政治目标。

　　权力推进、投资驱动的增长方式

　　既然提出加快转变经济增长方式，那自然意味着，以前，至少是90年代以来的经济增长方式是不可取的。这种经济增长方式的基本特征可以概括为：官员主导，权力推进。政府通过不恰当地使用权力，透支性地使用各种资源，以高投资为手段，追求GDP的高速增长，为此不惜付出一切环境与社会代价。

　　此种增长方式有其深刻的体制根源。

　　首先，百年来的中国始终无法摆脱赶超心态，尤其是自50年代以来，国家拼命寻求发展赶超，自80年代以来，经济发展水平被执政党视为最重要的战略指标。在这种观念背景下，政府的主要任务就被理解为发展经济——其实这是极端偏颇的理解，发展经济又被进一步简化为GDP增长速度。各级政府官员普遍把GDP高速增长作为唯一的政绩目标，以看得见的现代化进步——广场、高速公路、现代城市建设等等——作为主要象征。

　　第二，政府税收主要来源于增值税，其中一半是生产型的增值税，这就使得各级政府过分关注产值的增长。

　　更重要的是第三点，各级政府又有能力让自己的政治意志得以实现。因为，尽管经过了二十多年的市场化改革，但政府的权力并未出现质的削弱。政府仍然拥有可以任意操控经济、社会生活的权力。在经济方面，政府依然保持着对重要资源——比如说土地、信贷等——的支配权力。事实上，政府可以控制几乎所有生产要素、重要资源的价格。比如，政府可以通过国有银行体系和行政控制手段，人为地长期维持低利率。地方政府对土地拥有几乎绝对的权力，连中央政府都拿这种权力没有办法。大量商业用地是以政府征地或拆迁的形式进行的，政府依靠强制性权力，将低廉的价格强加给农民或拆迁户。政府也可以通过不作为而人为地压低劳动力价格。政府没有积极地保障工人的自由和权利，在工人主张自己诉求与雇主发生冲突的时候，政府只要不向其提供行政与司法救济，自然就大幅度降低了劳动力的价格。有些地方政府会承诺，企业可以不为工人购买医疗、退休等保险。自然资源的价格也同样是这样是人为压低的。在很多地方，政府招商引资的一个优惠条件就是郑重承诺，环保部门不会“干扰”企业的生产。

　　正是在这些制度因素激励下，各级政府都选择了拼资源的投资驱动型经济增长模式，而所有用于投资的资源，都由政府运用权力压低其价格。

　　经济结构被扭曲

　　葵花宝典之类的邪门武功确实可以让习武者的功夫达到匪所思的地步。集中全部资源由政府绝对控制的计划经济，当年也曾经在苏联和中国创造了令人瞠目的奇迹。过去十几年中国所奉行权力推进、投资驱动型经济增长方式，也的确创造出了经济高速增长的奇迹。当然，民众也从中得到了一些好处。至少，部分民众的民族主义情绪就可以膨胀得相当有底气了，尤其是在GDP数据经过修正，据说要成为世界第四的时候。很多国际机构也大力称赞中国的投资环境远优于印度。

　　但是，此种经济增长模式注定了会伴随着若干难以避免的结构性扭曲。

　　政府和企业都具有过于强烈的投资偏好。在很多地方，政府官员为了创造政绩，把吸引投资作为其主要责任。在“现代化崇拜”心态下，尤其是致力于吸引外资。而政府人为压低要素价格、资源价格，也必然诱导企业家疯狂投资。因为，只要进行投资，就等于获得了显性或隐性的财政或环境补贴。研究表明，中国的投资在GDP中所占的比例之高（摩根斯坦利的谢国忠估计在47%左右），超过处于同一发展水平的任何其他国家，包括发达国家处于同一水平之时。

　　而且，这种投资普遍地向重型工业倾斜。只要政府人为地制造压低各种要素的价格（包括利率），生产过程就必然会不断地延伸，也就是说，资源越来越多地集中于投资品，而离最终消费越来越远。在计划经济时代，政府就不断地矫正投资过多的弊病，今天依然不能避免。事实上，所有国家控制的经济增长，都面临这种投资品投资过剩的结构性困境。

　　十一五规划建议已经提出要解决产能过剩的问题。产能过剩的结果是超出经济学家想象的无情的竞争，企业的利润率持续受到挤压。有数据显示，中国出口到美国的商品的价格自1997年以来已经下跌了1/4，而中国原材料的价格指数则上涨了20%以上。这可以解释一个奇怪的现象：中国宏观经济景象非常亮丽，但微观层面看企业，却似乎并不乐观，尤其是股市始终疲软，这与上市公司利润不断被挤压有一定关系。

　　与投资-消费结构扭曲相关联的一个结构性扭曲是外向型部门与内向型部门之间的严重失衡。这固然是因为政府一直奉行一种重商主义国策，但同时也是因为，追求GDP的超常规发展导致的过剩的投资，只能通过出口找到宣泄口。于是，出口在整个经济中的作用越来越大。而这种出口并非中国融入全球分工体系中自然分工的结果，在每一样出口品上都带着不菲的国内补贴，相对贫困的中国人却通过出口大量补贴相对富裕的美国人、欧洲人。

　　这种经济增长模式也导致整个经济增长的整个社会福利分配格局趋向一种结构性扭曲。因为这种增长是权力推进、投资驱动的，因而，毫不意外，它的福利分配的主要特征是向资本倾斜、向政府倾斜，而普通民众就无法同等比例地分享到经济增长的好处。

　　首先，地方政府可以在较短的时间内获得比较高的财政收入。这种收入一部分来自政府直接充当企业家的经营性收入，比如，政府借助权力以极为低廉的价格向农民征地，转手将其出售给企业，赚取大笔土地出让金。另一部分则是政府的收税收入。

　　其次，企业凭空获得一笔巨大的补贴，这种补贴既可能体现为政府的税收、信贷、土地等优惠，也可能体现为损害环境、资源等方面的豁免。在沿海地区，存在着大量候鸟性企业，他们从珠江三角洲迁徙到长江三角洲，又从两个三角洲迁徙到中部地区，它们的迁徙决策固然与当地生产要素价格上涨有关，但更主要地是为了追逐地方政府慷慨给予的补贴。

　　当然，企业所获得的补贴也有多寡之分。大体上，外商所获得的补贴多于内资。正是依靠这一补贴优势，中国迅速成为全球最大的外商直接投资目标国，尽管中国民众的储蓄率是世界上最高的。

　　结构性的贫富差距

　　至于普通民众，从这种增长中得到的收益则要少得多。普通民众的收入也一直在增长，但增长速度是缓慢的。相比之下，与资本相关联的富裕阶层的收入增长则要快，由此导致贫富差距扩大。究其实质，这种贫富差距，不是由于市场化本身所引起，也不单纯是由于私营阶层的出现而恶化的。这种贫富差距是结构性的，是权力推进、投资驱动的经济增长方式的必然后果。

　　在穷人中，相当大一部分是新兴企业雇员，他们的工资被人为地压低。户籍制度是压低工资的一个制度基础。在新兴企业、尤其是沿海面向出口的加工企业中，工人基本上是外地人。尽管他们的数量非常庞大，但在当地政府眼里，他们仅仅是一种生产要素而已，跟煤炭、电力没有什么区别。他们不能参与当地的公共生活，他们没有权利表达自己的诉求，无法影响当地的政策，当地的行政、司法机构也不会有效地保护他们。如果他们试图用集体行动向雇主表达自己的不满与诉求，他们会被一心追求GDP的地方政府视为不稳定因素。政府几乎总是与雇主站在一起，因为企业可以带来GDP。在这种制度环境下，工人的工资当然不可能与经济增长同步提高。

　　贫富差距中贫困的大头是农民。90年代有些年份若干年，农民的收入出现增长停滞，有些地方甚至出现绝对下降。其原因是复杂的，但从根本上说，与僵化而顽固的城乡二元体制有极大关系。这种体制把大量人口锁定在生产效率低下的农村，而政府的公共财政完全是城市导向的，农民缺乏最基本的公共品，农村基层政府也几乎不提供什么公共服务，主要充当国家汲取资源的工具。在这种环境下，农民几乎不可能依靠自己的才能改善自己的境遇。不幸的是，农民流入城市的自由又受到城市政府的限制，中央政府对此也无能为力。这样，农民就几乎与一切追求幸福的机遇无缘。

　　当然，二十多年来，工业化和城市化在逐渐扩展，部分农民流入工厂和城市，也分享到了工业化、全球化的好处。但工业化和城镇化过程本身，却并没有改善其所在地农民的境遇。本来，土地是农民最主要的财富来源，工业化、城镇化必然会令土地大幅度增值，农民可以因此而获得不菲的收益。台湾当年的工业化和城市化就催生出一批富裕的农民。但在大陆，工业化和城镇化却产生了一个让人悲伤的概念：失地农民。地方政府利用权力以低廉的价格强行剥夺农民的土地，工业化和城镇化反而让农民沦为新的贫困群体。

　　因此，可以说，目前的贫富差距结构性的。贫困人口之所以贫困，在很大程度上是因为他们的权利是贫乏的。他们之所以不能分享到经济增长的好处，主要是因为，他们的权利得不到切实的平等保障，他们无法成为平等的市场交易主体，无法利用行政与司法渠道主张、维护自己的利益。

　　旧增长方式仍有惯性

　　针对这十几年的经济增长方式所带来的种种经济、社会问题，执政党在十一五规划建议中确定了今年及未来一段时间的基本治国方略，即实行科学发展观，转变经济增长方式，建设和谐社会。

　　但尽管这些方针其实在两年前就已经逐渐确立，并进行了长时间的意识形态动员，权力推进、投资驱动的经济增长方式仍然保持着自己强大的惯性。有专家透露，目前各地所制定的十一五规划，基本上还是单纯追求GDP增长的规划，而不是注重社会全面发展的规划。其具体内容还是以追求GDP为核心，以高投资为手段。相反，社会的和谐发展依然在各级政府关注的焦点之外。

　　因此，假如高层提出科学发展观与和谐社会是认真的，那就必须研究如何从体制上保障转变经济增长方式。若没有这样的制度保障，而是头疼医疼、脚疼医脚，最终不可能受到良好的效果。比如，有关部门试图用产业政策来解决产能过剩问题，然而，这种解决办法除了扩大有关部门的审批权力之外，无助于问题的解决。政府也试图用增加财政支出的方式来增加贫困人口的收入，但财政转移支付在政府传导链条中的跑冒滴漏规模必然是十分巨大的。事实上，仅靠财政的二次分配，也不可能矫正一次分配造成的结构性不公平。

　　有些部门想得更远，试图设计一种新的政府官员考核体系，激励官员超越GDP，追求更多社会发展目标。比如，调整GDP结构，设计绿色GDP；或者在GDP之外增加社会、人文方面的考核指标。十一五规划就对GDP增长目标做了限定：“在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现二０一０年人均国内生产总值比二０００年翻一番”。

　　但这种努力仍然是围绕GDP的量化指标来做文章，仍然未能摆脱政府自上而下地控制经济的思路。这里依然假定，政府是全能的，经济该怎样增长或社会该怎样发展，必须由政府来决定，政府也有能力进行操控。每一级政府的政绩，仍然要做给上级政府看。事实证明，只要政府可以控制大多数资源，且官员政绩是自上而下进行考核的，则不管什么政绩，都会被扭曲，都会激励官员做表面文章，激励官员只抓一点，不及其余。我们可以设想，假如现在考核官员的主要指标是社会发展，那政府就会建设很多漂亮的养老院，而不管本地有多少老人，在每个村庄建设豪华的图书馆，而不管里面有没有图书。这果真是民众所需要的吗？

　　转变经济增长方式需要制度转型

　　因此，转变经济增长方式，实现社会和谐，就必须走出那种形成并维持原来那种经济增长方式的制度性樊篱，建立一种激励各级政府致力于社会之和谐发展的制度基础，从而替代那种拼资源的激励机制。这种制度基础就是民主制度、法治秩序及公共财政。

　　转变经济增长方式，首先需要政府正确地认识到自己的正当职责。政府的主要职能不应该是发展经济，实现GDP的高速增长。政府的主要只能是执行公道的法律，维护正义的社会秩序，平等地保障每个人的自由与权利。经济增长对于一个社会的繁荣、对于民众的福利来说是重要的。但政府只应致力于为经济增长创造某种制度性条件，除了一般的秩序之外，在经济方面比如，维护公平的市场竞争秩序，保持市场的开放性，维持自由贸易环境，采取某些必要的措施稳定价格、货币。有了这些法律与经济制度条件，民众的企业家精神发挥出来，经济自然会平稳增长。一旦政府把直接以经济增长为主要目标，则政府必然会忽略其本来应当承担的更重要的职责，必然会出于其政绩偏好而对不同的市场交易主体区别对待，而这必然导致经济增长方式的变形，导致经济结构的扭曲。

　　因此，以GDP增长速度作为政府施政的主要目标，这种我们已经习以为常的做法，其实是不合理的，要转变经济增长方式，这种做法需要改变。其实，在一个民主社会中，以单一的一个量化指标来考核官员，纯属多余。不需要用一个客观的、科学的考核体系为各级政府官员打分，最准确的计分器，就是民众的感受，民众的选票。

　　假如民众能够更为有效地用选票自下而上地对本地政府的政绩进行评价，各级政府就必然会更为合理地行使权力、安排资源，以选民的幸福为本，而非以GDP为本。政府会努力追求选民的满意，而选民会青睐对自己来说华而不实的GDP数据吗？即使纯就经济政策而言，选民可能更看重政府的就业政策、福利政策。可以说，更健全的民主制度能从根本上为政府改变经济增长方式、促进社会和谐发展提供有力激励。

　　另一方面，通过法治建设，可以保障民众的自由和权利，限制政府支配资源的权力，从而使整个经济的一次分配大体上是公平的。保障民众——不管是作为个人公民还是作为企业或自愿性社会组织——的自由与权利，是政府的首要职责。为此，政府需要制定公正的法律，并有效地执行这些法律。只要政府履行了这一职责，那么，资本与劳动力之间、征地的政府与农民之间就可以进行平等的讨价还价，工人的工资就不会被人为压低，农民的土地收益就不会被人为压低。只要财产权、健康权得到清晰界定且有效保障，环境成本就会被计入资源价格中，从有效地遏制资源的浪费。假如土地、劳动力、资源的价格是在法治之下通过交易主体的平等谈判而达成的，那么，投资的盲目冲动将会得到有效遏制，经济增长的好处也会在全体市场主体之间比较均匀地分布，而不会被人为地集中于某个群体——比如现在就集中于资本一侧。自由竞争与平等权利会能让所有企业的利润趋同，也会使全社会的收益趋同，因而它是共同富裕的前提性基础。

　　当然，在民主与法治的纲领下，还可以发现很多其他有助于转变经济增长方式、建设和谐社会的手段。比如，进一步推动法治之下的市场化，可以切断政府根据自己的政治意志随意动用社会资源的渠道。又比如，只有在民主与法治之下，才能够建立起真正服务于公众的公共财政制度。人们现在大谈论穷人的经济学，其实，经济学无所谓穷人的、富人的，真正应当谈论的是“穷人的财政学”。而如果没有民主的财政决策审议和监督机制，财政未必真正具有公共性，真正地服务民众的福利。

　　转变经济增长方式，确实可以从产业政策入手；建设和谐社会，确实应当搞一些社会福利。但治本之道，还是和谐社会纲领所列的头两条：民主与法治。民主制度能约束政府不至于形成盲目追求GDP的政治意愿，法治则让政府没有办法滥用权力，通过牺牲民众福利推进GDP增长。

(责任编辑：康慧)