既然初步建立国有资本经营制度的时机已经成熟,国企上缴红利也达成了共识,那么红利应当交给哪个部门？是“根据国务院授权,依照《公司法》等法律和行政法规履行出资人的职责”的国资委,还是具有“监交国有资产收益,提出国有资产预算编制草案”职能的财政部？是单一部门收取,还是相互协商寻求平衡？

    国资委收取有利

    2003年成立的国资委,履行国有资产出资人的职责,权利与义务的统一无可厚非。

    社科院工业经济研究所研究员剧锦文分析,依照《公司法》的规定,国资委收取红利理所当然,只有拥有了收益权、选择经营以及解聘的权力,出资人的权益才得以完善。同时,多数国有企业更倾向于上缴给国资委这个直接管理部门。况且,若无国资管理部门的积极参与,红利上缴制度难有大规模的推动和突破,最终可能会流于形式。

    考虑到机制的顺畅和成本的最优,财政部财政科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜认为,收益收缴工作自然归于国资管理部门。

    而国资委主任李荣融在去年12月的国务院新闻发布会上曾表示,“现在国资委最大的权没有落实,就是收益权”令人记忆深刻,颇具意味。

    “如同投资股票,谁投资谁收益,所以具体的收缴部门应该是国资委。应当让公共财政部门心无旁骛地考虑如何保障社会公正、管理好社会公共财产,让国资委能聚精会神履行职责。”国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁补充说。

    但是,作为特设机构的国资委仅仅是根据国务院的授权而履行出资人的职责,真正的出资人是全体公民。剧锦文指出,关键还在于国有资产管理体制未被理顺。从经济学角度来看,国资委仍是委托代理链条上的一环,本质上还属于代理人,问题无法忽视：其能否完全按照委托人的意愿行事,代表全民管理并使用好如此之大的资金？是否会侵占委托人的利益产生道德风险？

    这正是持红利应上缴于财政部观点者的论据。中央党校经济室副主任周天勇认为,最终出资者是全民,应当由财政部收取,纳入国库,否则极有可能产生“二财政”现象,在没有严格监管制度的情况下,自行管理所蕴含的道德风险不可避免。

    汇总到财政部

    两种观点各执一词,红利到底落谁家成了难题。国家行政学院经济学教研部主任周绍朋则认为,具体交与哪个部门不重要,并不在于是由国资委收取,还是上缴给财政部。因为国有资本的预算需经过国务院审批,受全国人民代表大会的监督,换而言之,其收入和支出都会符合国家法律规定,而不是国资委收取后即可以自行支配。如果要使国有资本预算纳入公共预算,作为公共预算的一部分,放在财政部是必然的。

    如此一来,平衡点产生了。文宗瑜指出：“国资委作为具体管理部门,可以按照预算收缴,收缴之后通过公共决算使得红利进入国库。因此,上缴的红利不是到了某个部门就停滞,而是到达国库。这样也可以用国有资本弥补部分公共财政缺口,有效及时防范公共财政风险。”

    张文魁也认为,完全可以汇总到财政部来取得平衡,操作的细节再由两部门协商。

    现行的国家预算包括三个部分：公共预算、社保基金预算和国有资本预算。国有资本预算是国家预算的组成部分,同时也是公共财政外的一个附加预算,国有资本预算制度需要依托现有的公共财政预算体系。至于国有资本经营预算的编制主体,国资委研究中心副主任李保民分析,从现有法律法规来看,由国资委当编制机构编制较为合适,社保基金预算由社保基金理事会编制更为恰当,具体编制后汇总到财政部门,每年提交人大审批监督。

    北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华说,国有资产属于全民,最终应当交与财政部。但不是由国资委或者财政部一拍定案,应当在人大设立专门委员会加以讨论,多少用于国有企业再投资,多少用于公共设施的建设,多少用于公共福利,每年作出规定后再加以分割。

    专项账户还是资本经营公司？

    目前,国资委并没有独立的账户,收取红利后如何进入国库？

    张文魁说：“如果没有独立凭证仍等于财政单独收取,上海已经有了专库,中央层面还需要协商。其实可以先仿照账户的模式,设一个基金专户,如民航部门有民航建设基金,民航总局收取,交通基金就由交通部收取。”

    但是,国资委是既是出资人又是代理人的定位并没有改变,按照委托代理的要求,委托人需要监督代理人,国资委仍旧是自我监督。剧锦文指出,监督机制不善、监督力量不够,风险隐患巨大。这样,国资体系需要体现三个层次,一是管理部门,二是资产经营公司,三是直接生产经营的企业,资本经营公司通过产权的方式来参与国有企业的管理,并收取红利。

    若要建立资本经营公司,无法忽视的问题是集团公司——这一具有历史色彩机构的未来出路。集团公司被委托为出资人,赋予了其资本运作的权力,而新建立资本经营公司将通过产权方式管理,两者的定位如何权衡？

    高明华指出,集团公司是由过去的体制衍生而来,同时具有资本运作功能和生产职能,这样必然与新体制产生抵触。

    剧锦文认为,建立资本运营公司的前提是把集团公司出资人的权力收回,或者将集团公司直接转换为国有资本经营公司,将集团公司中资本运作的职能剥离出来。可以多个集团公司合并组建成相应的资本经营公司。高明华则有不同看法：“集团剥离而成立资产经营公司,难度较大,交易成本很高,如此多的大型集团公司将涉及更多主体间的谈判。”

    建立若干个资产管理公司,委托代理的链条将越来越长,而发生管理腐败的概率与代理层次的多少密切相关。剧锦文指出,这种情况对于国有资产而言尤其特殊,其中每个环节都需要委托人与代理人区分,风险随时可能爆发。国资委设立已有时日,《国资法》却仍未见踪影。从制度经济学来看,制度的存在必须同时存在惩罚机制,只有存在惩罚机制制度才可运作下去,如今,国资系统没有一个强而有力的、合法的惩罚机制存在,有效防止风险难上加难,有关国有资产的法律应当尽快出台。

    “一次不公正的判决其恶果胜于十次严重的犯罪”,引用培根的名言,高明华强调,在法律法规出台之前,应当加大现有法律的执行力度以防范风险。