解决三农问题的全方位政策设定

　　24年前的1982年1月1日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”———《全国农村工作会议纪要》，对迅速推开的农村改革进行了总结，明确指出包产到户、包干到户等“都是社会主义生产责任制”。这无疑在吃了几十年大锅饭的广大农村掀起了巨大轰动。

　　次年1月，第二个中央“一号文件”———《当前农村经济政策的若干问题》，从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造”。1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，强调要继续稳定和完善联产承包责任制。1985年1月，中共中央发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，30年来农副产品统购派购制度被取消。1986年1月1日，中共中央下发了《关于一九八六年农村工作的部署》，肯定了农村改革的方针政策。中国农村改革取得了重大成就，农民基本解决了温饱问题。

　　针对近年来全国农民人均纯收入连续增长缓慢的情况，2004年1月，党中央国务院重新把“三农”问题提到相当高度，下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》；去年1月，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》要求，坚持“多予少取放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策。

　　今年党中央国务院的“一号文件”———《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》与以往有所不同，文件从推进新农村建设入手，强化对三农领域的全方位支持，是一个以人为本，从乡风村容、社会文化事业以及民主管理等方面的全面求解。

　　中国改革从农村起步，在24年间相继发布的8个“一号文件”关注的都是同一个问题：农业、农村和农民，意义非比寻常。对于“一号文件”为何屡次关注“三农”问题，中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授和中国社会科学院农业研究所所长张晓山研究员等著名专家学者的共识是：这样的重大举措说明国家对“三农”问题更加重视，把对“三农”问题的认识提升到一个新的高度，主要是为了确保改革开放的成果进一步惠及广大农民，促进城乡统筹发展，确保社会稳定。

　　专家们分析认为，新农村建设是在城乡关系、工农关系上的第三次重大调整。上世纪80年代实施的家庭联产承包责任制是第一次调整，是为了分权；2003年开始的农村税费改革是第二次调整，是为了减负；这次调整是为了实现以工哺农、以城带乡。三次调整内容和意义不同，过去政策是单向的，新农村建设则是一个系统工程，具有综合性的特点。

　　“社会主义新农村建设是解决三农问题的全方位政策设定。”因为“解决三农问题的根本不在于三农本身，而是与之相关的整个宏观经济政策。要解决农业问题就要大力发展非农产业；要解决农村问题就要促进城镇化进程；要解决农民问题就要大量转移农村劳动力。所有这些问题都涉及到整个国家的战略格局问题。”张晓山强调，“社会主义新农村建设是以人为本的科学发展观、小康社会、和谐社会在农村找到的新质点。”

　　如何理解新农村建设的“新”意

　　2006年中央“一号文件”对社会主义新农村的描述是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。可以看得出来，新农村建设是一个系统工程，既有发展农村经济的内容，又有发展农村社会事业的内容；既有农村综合改革的内容，又有农村精神文明建设的内容。综合起来，就是要协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。这也是社会主义新农村的出“新”之处。

　　那么，我们该如何理解新农村建设的“新”意？温铁军归纳认为有三个新特点。一是新农村建设最终要体现在城乡统筹、良性互动上。温铁军解释说，不是城市发展了，日新月异，高楼大厦，农村就要进入一片相对比较落后的状态。社会主义新农村建设是要用城市跟农村之间的良性互动来体现城乡之间的和谐。如果能够在农村让老百姓都用有机农业的方式进行生产，对城市市民来说获得的就是食品安全。而对农民来说，这样可以实现生态和环境的可持续发展，而不是短期内为了追求效益破坏了生态环境。比如现在农村在发展问题上就有很多行为并不符合和谐社会的建设要求，并不符合科学发展观的要求。因而新农村的新，就应该新在农村的发展也能够体现出科学发展观的要求，也能够体现出和谐社会的要求。温铁军说，总体上看，社会主义新农村建设的这个“新”就新在进入新世纪之后，随着工业化、城市化进入新的发展阶段，通过两个“反哺”使农业得到一个可持续发展的基础，使农村社会能够实现和谐发展。

　　二是农村相关的社会保障制度应该得到逐步完善。比如现在农村很多困难家庭有病人或者有要上学的人，这些家庭往往原来可能家境还不错，但只要有个病人就会因病致贫。这些问题都没有得到有效解决。比如农村的社会保障问题、残疾人问题等等，都需要逐步建立起比较完善的社会保障体制，逐渐把在城市中已经相对比较完善的社保制度在农村中也建立起来。

　　第三，新农村也应该是一种秀美的田园风光。在很多比较发达的市场经济国家，其农村不但田园风光秀美，人们生活也明显有幸福感，城里人甚至出现了向农村的回流。与此相反，我们许多人还认为留在农村没有出息，农村是一个相对衰败的环境。社会主义新农村应该拥有秀美的田园风光，农民的生活悠然幸福，一派和谐景象。这样的新农村面貌不仅让生活在农村的人有一个比较好的感觉，也应该让城里人对农村有一个新的认识。

　　新农村建设的历史与现实背景

　　中国已经经历了一个较长时期的工业化建设进程，当工业化和城市化达到一定程度和阶段的时候，一般都应该是工业反哺农业、城市反哺农村，而这个时候大多数市场经济国家，特别是东亚的日本、韩国等都适时提出了新农村建设。到过日本、韩国农村的人都有一个切实感受：感觉不出农村跟城市之间在基础设施上有多么大的差别，而且农村空气好，人们的生活质量与城市里的人相比并不差。温铁军说，“中国在工业化发展到中期阶段、城市化加快到一定程度时，中央提出以工业反哺农业，以城市反哺农村，相应地就提出了社会主义新农村建设。与时俱进地把新农村建设作为解决当前中国非常紧迫的三农问题的一个重要方向，既符合国家的客观需要，也符合国际上通行的规律。新农村建设是政策上实事求是的一个表现。”

　　资料显示：韩国政府自1970年开始发起“新村运动”，以政府支援、农民自主和项目开发为基本动力和纽带，设计实施了一系列的开发项目，带动起农民自发的家乡建设活动。政府不仅是强有力的组织者，还是积极的直接参与者，并投入大量人、财、物力。从新农村运动开始到1980年的10年间，政府投资总额达到27571亿韩元，投资涉及农村住房、公路、桥梁、水利、电力等基础设施；农村基础教育、卫生保健、社会保障等公共服务体系的各个领域；韩国政府以“新村运动”的名义大量投资，扶持农村经济持续发展，从而增加了农民的收入。

　　韩国的经验说明：城市化、工业化高速发展过程中城乡居民收入同步提高是可以实现的。农村的发展不是对城市发展的制约，而是对城市发展的一种推动，因为农村发展起来了，农民素质提高了，农民都变成了城市的市民，会推动经济的发展。这说明了新农村建设不是一个孤立而是一个比较普遍的问题。正是在这样的背景下，中央将新农村建设作为抓“三农”问题的一个总题目，用心显而易见。

　　“新农村建设是一个国家战略的具体体现。”温铁军说，“不光是我国提出，像法国、西班牙、意大利、德国等只要是有小农场的国家，相对来讲新农村规模比较小，而且原来传统的村庄还存在，它都有一个新农村建设的客观需要。而他们也都是在工业化、城市化发展到一定阶段时，以国家财政所带动的投资为主来进行农村的基础设施改造和农村的社会保障制度建设。”

　　不仅如此，新农村建设的政策选择还有深刻的现实背景。目前我国经济社会发展的二元结构特征还非常明显，要达到2020年全面建设小康社会目标的重点难点都在农村。对于当前农村发展面临的困境，日前，国家统计局副局长邱晓华在“2005中国最发达县域经济论坛”上指出：当前农村发展最突出的问题是基础设施严重不足，包括农村的交通、通讯、自来水、农田水利设施等；文化、教育、卫生等社会事业发展滞后；农民收入水平明显偏低，增收难度明显偏大。城乡差距的进一步加大，也将新农村建设提上日程。

　　新农村建设与保证农业战略地位

　　记者在采访过程中，也有人提出新农村建设与粮食安全的关系问题。那么，在新农村建设过程中如何处理粮食生产问题？回答这一问题自然不能回避近两年国家宏观调控政策对农业生产的影响。

　　2004年中央提出的宏观调控战略，对推动国家经济健康稳定增长发挥了不容置疑的作用，成绩有目共睹。在看到成绩的同时，也应该对当时国家宏观调控政策的出台背景有深入的认识。

　　温铁军认为，2004年国家采取的宏观调控政策在很大程度上是从对农业和农村形势的分析出发的。“因为2003年全国农业用地减少了几千万亩，把到2010年应该稳定的耕地指标即18.8亿亩的指标突破了，降到了18.51亿亩，导致粮食播种面积的大幅度减少。在这种情况之下，粮食的短缺造成了基本农产品价格的上涨，粮食价格上涨又带动了其他农产品等的上涨，直接导致物价上涨，导致2004年初物价指数突破5%，最高达到5.7%，中央政府不得不采取宏观调控的政策。”

　　“这个问题说明了什么？”温铁军进一步阐释，“这说明对于像中国这样一个有十几亿人口的大国来说，我们永远不能轻言完全靠市场来调节农业。社会主义新农村建设的一个重要战略意义，就是要保证农业作为国家经济的命脉，作为国家经济安全的战略产业。要保证农业的战略地位，如果我们现在还是以目前千家万户的小生产的生产状态，２.４亿农户将土地分割细碎，每家每户什么都搞一点，然后每户的农业剩余都很少，这并不符合我们国家追求可持续发展战略的需求。从粮食安全角度来说，我们也需要在农村开展社会主义新农村建设，以新农村建设来为国家的经济安全提供一个起码的基础。”

　　新农村建设的良好愿望与政策选择

　　让农民在新农村就能享受到城里的一切，这在过去似乎是天方夜谭似的梦想,而在今天完全可以变成现实。

　　其实，一般的市场经济国家，当它的工业化发展到一定程度具备了一个特殊条件：即税收占GDP的比重达到一定程度时，或者国家财政占GDP比重达到30%的时候，就开始有条件由国家财政主导来提供农村公共品的开支，此时工业才有可能反哺农业。

　　在上世纪90年代，尽管当时农村问题也比较复杂，但直到1997年之前国家的财政占GDP的比重只有百分之十点几。温铁军分析说，在这种比较低的财政比例情况之下，显然无法由财政来承担农村的公共品投入。2004年国家中央税收和地方税收总和已经占到GDP的近20%，如果我们把预算外财政也算进来,整个财政规模占GDP的比重已经有30%左右了。

　　正是在这样的背景之下，温铁军认为中央对社会主义新农村建设的时机把握得很好，是在财政相对增收达到一定的比例，有一定的财政能力的情况之下来化解农村公共品开支不足的问题。温铁军同时提醒，在新农村建设过程中还要看清楚另一个相关的问题：我们也恰恰是在新世纪之初，中国加入世贸组织之后，在世贸框架允许的范围内如何加强农业，如何使得中国的农业能够应对国际竞争。所以中央提出社会主义新农村建设既有战略的考虑，即国际上只要是小农经济国家，都有这么一个普遍选择，这样一个发展规律，也有国家财政实力有所增强，可以推进工业反哺农业，城市反哺农村这样的政策选择。

　　今年的中央“一号文件”所描绘的新农村建设蓝图无疑非常美好，这表明中央的善意和政策思路都是清楚的，但因为现实利益结构非常复杂，中央的一系列惠农政策在一些地区未必能真正落到实处。这些优惠政策怎样才能到达农民手中？

　　有过20年农村实践经验的温铁军也表示了他的担心：“现在不少农村组织还很松散，社会主义新农村建设面对的也不是张三、李四等等个人，而是2.4亿小农户的庞大群体。面对这么一个庞大的群体，怎么给这个政策，这里涉及非常高的成本。”要把党的惠农政策真正落到实处，温铁军建议，“首先一定要做好基层工作，只有做好基础性的工作，帮助农民进行组织创新，形成了各种各样的协会组织、合作社组织、专业组织，政策才能到位。”

　　专家一致认为，新农村建设不只是一个良好愿望，而且是一个系统工程，是一个战略课题。要做实这项工程，首先必须找出新农村建设中遇到的道道难题，只有将难题一一破解，新农村建设的美好远景才能渐行渐近。

(责任编辑：胡立善)