征地制度改革应遵循的一个基本原则，是着眼于提高被征地农民原有的生活水平，而不是仅仅满足于“使农民保持原有生活水平”，只有这样，才能使亿万农民切实分享到改革开放和城市化、现代化的好处

　　近年来，各地在征地过程中暴露出来的突出矛盾和问题越来越多，在“国家建设”的名义下，农民的“命根子”变成了开发商的“钱袋子”。土地是农民的生存之本，是农民重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。建立有利于保障农民权益、有利于控制占地规模的征地制度，对于保持农村社会稳定、促进城乡经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。

　　现行征地制度失衡

　　由于我国城市土地实行国家所有，农村土地实行集体所有，因此，城市化过程中对土地的需求必然要通过行政上对农村土地的征用来满足。我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。１９９８年出台的《土地管理法》第４７条规定了明确的补偿原则和补偿标准：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的６至１０倍。

　　多年的实践表明，现行征地制度存在三大弊端：一是政府的征地行为缺乏有效约束，征地范围过宽，土地资源浪费严重。

　　据统计，全国各类开发区累计数量最高曾达到６０００多家，占用耕地超过了建国以来城市建设用地的总和；截止到２００３年底的保守估计，全国已建高尔夫球场１７６座，只有１座高尔夫球场经过国家有关部门审批；目前全国已建和在建的大学城超过５０多个，大多数是异地新建，因此几乎全部是通过挤占耕地而建设的，其中占地最少的也在１０平方公里以上，多者可达到５０平方公里。

　　中国目前耕地面积只有１８.３７亿亩，若按每年１０００万亩的速度递减，２年内将突破自给自足的警戒线。

　　二是对农民的失地补偿标准过低，执行中随意性较大，造成大量“三无农民”。

　　现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的３０倍这一上限，而没有规定“两费”最低必须达到的下限，这就导致各地政府在实际执行时往往就低不就高，许多农民实际得到的补偿远没有达到３０倍。

　　从整体来看，我国现行征地制度是以牺牲农民利益为基础的。凭借行政权利低价征用农民的土地，从农民那里拿走了超过２万亿元的财富。

　　三是土地征用和出让孳生腐败温床。

　　随着各项生产资料的市场化，各级政府能够直接控制的资源就只有土地了。

　　正是由于土地征用和分配领域行政权力占据主导地位，同时征地成本与土地出让，特别是土地划拨与土地招标之间巨大的价差，使设租寻租成为可能。

　　而据土地专家保守的估算，全国每年国有土地资产收益流失至少在１００亿元以上。土地的征用和出让，已经成为腐败温床之一。

　　确立公平核心

　　很明显，现行征地补偿的原则有失社会公允，是与构建和谐社会的理念相悖的。

　　征地制度改革应遵循的一个基本原则，是着眼于提高被征地农民原有的生活水平，而不是仅仅满足于“使农民保持原有生活水平”，也就是说，征地的制度安排，要着眼于让农民多得点、城市少得点这样的帕累托改进。只有这样，才能使亿万农民切实分享到改革开放和城市化、现代化的好处。

　　对被征地农民，要按照被征土地改变用途后的市场价格给予公平合理的补偿。

　　通过提高征地补偿费，使用地成本反映土地真实的市场价值，这有利于用地单位节省土地，集约化使用土地，促进土地资源的合理配置，缓解城市化与保护耕地之间的矛盾，这恰恰符合建设节约型社会的战略方针。

　　界定公共利益的范围

　　很明显，征地补偿费用的确定是与被征地用途相关的。但在我国现行土地制度下，农民无权变更集体土地的使用方式，农民集体所有的农业用地，只有在被国家征用为国有土地后，才能改变其用途。而严格意义上的行政征地权，原则上只适用于公共利益的需要。因此，必须首先要严格界定公共利益的范围。

　　建议将以下领域确定为公共利益的范围：国防建设用地；国家和省级基本建设如机场、铁路、高速公路、防洪工程、环保工程、重点国有企业等用地；县级以上人民政府办公用地；城市的公用事业用地（包括自来水、公用管网、污水处理、公立学校、文化场馆等）。要明确规定县级和县级以上人民政府才具有征地权，除此之外，其他任何单位都无权以公共利益名义征收农民土地，包括集体经济单位。

　　对于非公益性非农业用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地单位与农民平等协商，按市场原则公平交易。在目前土地所有制没有进行变革的条件下，可以暂时允许农民出卖土地使用权，待农地制度改革后，或许伴随着城市土地制度的变革，再允许农民出卖土地的所有权。而政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。

　　二律背反与未来出路

　　在中华人民共和国宪法中，有关土地制度和征地制度的规定，存在着一个二律背反：一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。要解决这个二律背反，必须推进我国包括城市和农村在内的整个土地制度的改革。这里试提出４种可供选择的方案：方案之一：在保持现行土地制度不变的条件下，将宪法第１０款修改成：“国家为了公共利益的需要和经济发展的目标，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”这个方案虽然消除了上述二律背反，但实际上扩大了政府征地的范围和权限，这不可避免地会导致政府对经济运行更不合理的干预、更普遍的腐败以及对农民利益更大的伤害和土地资源更无效率的配置。

　　方案之二：在保持现行征地制度不变的条件下，进行土地所有权结构的增量改革，即新增加的商业用地可以实行私有，允许商业投资者与农地所有者在遵循法律和土地规划的条件下自由进行土地所有权的交易。这样，城市土地将实行以国有制为主体的混合所有制结构。

　　方案之三：在方案２的基础上，进一步推行农地私有制，这将有利于增加农民的收入，保护农民的土地权益，促进农地产权交易和农地的集中，加快城市化进程。

　　方案之四：在方案３的基础上，在全国范围内实行土地混合所有制结构，即，与公共利益相联系的土地，无论是在城市土地还是在郊区，都归国家所有；而除了由法律规定属于国家所有的土地外，其他土地（包括城市和农村）归个人所有。

　　上述４种方案中，第一种是最容易被政府接受的，但其结果也是最坏的；第二种是一种妥协的渐进式改革，经过努力，也还是容易被政府接受的；第三种方案改革的力度较大，但比较难以被政府接受；第四种方案最好，是真正意义上的改革，但被政府接受的难度更大。（作者为清华大学人文社会科学院教授，本文仅代表作者个人观点）（０３０６５７）

(责任编辑：崔宇)