公共财政建设的重要一环

　　———财政部副部长楼继伟介绍政府收支分类改革

　　本报记者　李丽辉

　　温家宝总理在政府工作报告中指出，实施政府收支分类改革，完善预算管理制度，是2006年我国财政体制改革的重点。3月12日，财政部副部长楼继伟介绍了政府收支分类改革的有关情况。

　　现行预算科目体系弊端表现在五个方面

　　随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政体制的逐步确立，以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的不断深入，现行科目体系的弊端也越来越明显，突出地表现在以下几个方面：

　　一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前财政收支结构发生了很大变化，但作为反映政府职能活动需要的预算收支科目，却明显带有过去政府代替市场配置资源的色彩。这既不能体现目前政府职能转变和公共财政的实际，也带来了一些不必要的误解，影响各方面对我国市场经济体制的认识。

　　二是不能清晰反映政府职能活动。我国现行预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在政府预算上看不出来，很多政府的重点支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目之中，形不成一个完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，内行说不清”。

　　三是财政管理科学化和财政管理信息化受到制约。按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办小学；经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办小学的钱究竟是发了工资，还是买了设备、盖了校舍。但现在还缺乏一套完整的支出经济分类科目体系，这对细化预算编制，加强预算单位财务会计核算，以及提高财政信息化水平都带来一定的制约。

　　四是财政预算管理和监督职能弱化。现有《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等，给财政预算全面反映政府各项收支活动、加强收支管理带来较大困难，尤其是不利于综合预算体系的建立，不符合十六届三中全会提出的实行全口径预算管理的方向，也不利于从制度、源头上预防腐败。

　　五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应。我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准作了调整，而政府预算收支科目体系一直未作相应改革，财政部门和国家统计部门每年都要根据工作的需要作大量的口径调整和数据转换工作。尽管如此，还是难以保证数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。

　　对现行预算科目存在的主要问题，全国人大、国务院、中纪委非常重视，对推进政府收支分类改革提出了一系列明确要求。为解决现行预算科目体系存在的问题，财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作。在认真研究了国际上政府收支分类的经验的基础上，结合公共财政、部门预算、国库集中收付等财政改革对科目体系的要求，在全国人大、中央有关部门、地方财政部门等各有关方面的积极参与、支持和配合下，经过反复修改和完善，于2004年底形成了《政府收支分类改革方案》。

　　通过试点，一些地方和部门反映新的科目体系总体是科学的、可行的，并对推进改革表示支持。2005年12月27日，经国务院批准，政府收支分类改革正式进入实施阶段。

　　新的政府收支分类包括三个内容

　　政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。

　　新的政府收支分类主要包括三个方面的内容：

　　第一，对政府收入进行统一分类。一是扩大了范围，在原来一般预算收入、政府性基金预算收入、债务预算收入的基础上，将预算外收入和社会保险基金收入纳入了政府收支分类范畴，并形成了统一编码。二是体系上做了调整。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移收入等。三是科目层次更为细化。比如各部门的行政事业性收费，过去科目中没有具体的收费项目，新的收入科目则作了反映。新的收入分类可以清晰地反映政府各项收入的具体来源。

　　第二，建立新的政府支出功能分类体系。这是这次科目改革的核心。新的支出功能分类则从根本上作了改变，不再按经费性质设置科目，而是按政府的职能和活动设置科目，政府各项支出究竟做了什么事，就能直接从科目上看出来。按照这种思路，支出功能分类设置类、款、项三级。类级科目反映政府的某一项职能，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面工作，项级科目反映某一方面工作的具体支出。比如教育是类级科目，普通教育是款级科目，普通教育下的小学教育就是项级科目。这样政府的钱做了什么事，做每项事花了多少钱，在预算上就能清楚地反映出来，老百姓也就看得懂了。

　　第三，建立新型的支出经济分类体系。支出经济分类简单说就是对支出的具体经济构成进行分类。比如前面讲到的用于小学教育的支出，究竟是盖了校舍还是发了工资，就要通过经济分类来反映。如果说功能分类是反映政府支出“做了什么事”的问题，经济分类则是反映“怎么去做”的问题。按照这个思路，支出经济分类对原来的支出目级科目作了扩充和完善。

　　在新的政府收支分类改革完全到位后，通过有效的信息系统，就可对任何一项财政收支进行“多维”定位。也就是可以看出每一笔资金的多个特征，比如这笔钱是哪个部门花的，做了什么事，是怎么去做的，都清清楚楚。

　　新旧科目衔接需要注意三个问题

　　新旧科目的衔接是政府收支分类改革的一个关键环节，重点要把握的，主要是以下几个问题：

　　一是新科目体系与现行预算管理方式的衔接问题。由于新的科目体系涉及面很广，如果完全到位，管理方面需要改革的内容很多。

　　二是科目口径的变化和数据转换问题。为保证2007年改革后与上年有关预算、执行数据的可比性，要对2006年的预算及其分月执行数按新科目进行数据转换，以实现新旧科目的衔接和可比。

　　三是法定支出的考核口径问题。农业法、教育法和科技进步法都规定国家财政用于这几方面的投入要高于财政经常性收入的增长幅度。由于科目改革后，教育、科学、农业支出科目口径变化比较大，为保证政策的延续性并方便操作，经与全国人大财经(相关:理财 证券)委、全国人大常委会预工委汇报和协商，并经国务院批准，改革后在安排教育等法定支出预算时，仍使用原口径进行考核。

　　需要强调的是，2007年的预算编制在2006年下半年就要着手进行。此前，2006年上半年还要进行新旧科目相关数据的转换，整个改革工作时间很紧，任务也很重，但改革的推进确实有利于财政预算管理的透明化、规范化和科学化，这也是财政管理的又一次自我革命，希望能得到社会各界更多的理解和支持，使改革进行得更加顺利。

(责任编辑：魏喆)