■中国发展高层论坛2006年会背景报告之二
中国劳动力市场发展概况
(一)劳动力市场供给需求矛盾突出
1.劳动力数量庞大，劳动参与率高
中国是世界上劳动力资源最丰富的国家。
根据国家统计局的数据，2005年1月6日，中国的总人口达到13亿人(不包括香港、澳门特别行政区和台湾省)，其中15-64岁的劳动年龄人口为92184万人，占70.92%。 2004末，中国的经济活动人口为76823万人，占全部劳动年龄人口的83.3%，中国的劳动参与率是世界上最高的国家之一。 2004年末，全国就业人数为75200万人，其中城镇就业人数为26476万人，占35.2%，乡村就业人数为48727万人，占64.8%。
在未来几十年内，中国每年将新增劳动力700万左右，同时，农村约有2亿剩余劳动力；按照农村人口城市化每年增长1%计算，农村劳动力每年向城市转移约1000万人；而在经济每年增长8%-9%的情况下，每年新增就业岗位800-900万个；2004年末，城镇登记失业人数为827万人，登记失业率为4.2%；城镇调查失业率在7%-8%左右。因此，城镇每年约有1000万以上的劳动力得不到工作岗位。就业总量矛盾突出，中国将长期面临巨大的就业压力。
2.劳动力总体素质低下
2004年末，全国就业人员受教育情况：大专及以上教育程度的占7.2%；高中教育水平的占13.4%；初中教育水平的占45.8%；小学教育水平的占27.4%；小学以下教育水平的占6.2%。表明中国劳动力的受教育水平低于世界平均水平(中国6岁以上人口的平均受教育年限为8.01年同比世界平均水平为11年)。事实说明受教育程度与失业率密切相关，世界银行基于2003年国统计局城市家计调查的统计：受教育程度小学毕业的，失业率为15.2%，初中13.3%，高中9.7%，大学及以上为3.2%。
我国的技能型人才总量严重不足；在技能型人才中，高级技能人才更为短缺。劳动力总体素质不能适应产业结构调整和提升的需要，“有人没活干和有活没人干”，就业的结构性矛盾突出，也成为制约扩大就业的一个主要原因。
(二)就业结构和状况
1.三次产业的就业结构
2004年末，一、二、三次产业的就业人数分别是35269万人、16920万人和23011万人，所占比例分别是46.9%，22.5%和30.6%。2004年我国一、二、三次产业的GDP比例分别是15.2%，52.9%和31.9%。就业结构与GDP的比例严重不相适应，第一产业只占GDP总量的15.2%，但就业人数却占了46.9%。加快城市化进程，实现劳动力由第一产业向二三产业的转移，由农村向城镇的转移，是中国面临的一项长期而艰巨的任务。
2.就业的行业分布及其变化
传统产业如农业、采掘业、制造业的就业人数大幅度下降，而第三产业的就业人数幅度提高。
3.就业的所有制分布及其变化
国有企业和集体企业的就业人数大幅度减少，而非公有制部门的就业人数大幅度增加。
4.非正规就业人数庞大
按照国际劳工组织的标准，非正规就业是“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”；目前我国还没有按照这一分类进行的官方统计，但初步估计，中国城镇的非正规就业数量是非常庞大的。根据2002年劳动和社会保障部对全国66个城市的抽样调查数据，我国城镇的各类非正规就业人数大约是7000-8000万人。这些就业者就业不稳定，基本没有社会保险，缺乏劳动保护，工资收入低下，工作时间长且不固定等。规模庞大的非正规就业，一方面为缓减就业压力和贫困发挥了积极作用，同时也带来一系列问题，如劳动者权益得不以有效保障，并出现大量“有工作的穷人”。
5.流动就业规模巨大
中国目前流动就业人数大约在1.2亿以上，流动就业的大多数是所谓农民工。其中跨省流动就业人数约6000万人，约占全部流动就业人数的一半；绝大多数流动就业人员进入城镇就业，(约1亿)，占城镇全部从业人员的近40%。目前农民工占加工制造业职工总数的近60%、建筑业的80%、服务业的近50%。这种流动就业是在中国特殊的城乡分割和地区分割的制度下形成的一种特殊的农村富余劳动力转移就业的方式，其最大特点和问题是：一是农民工长期处于“候鸟式”流动就业状态，二是由于城乡和地区分治，进城农民工不能难以实现与城市人平等的劳动权益和社会保护。建立城乡统一的劳动力市场，推进中国城市化进程的健康发展，是我们面临的一项艰巨任务。
(三)工资
1.劳动力市场分层和工资分化明显
从各地公布的劳动力市场价位看，普通技术工种(初中级技工)的工资一般是非技术工种工资的1.5-2倍如沿海地区技术工人的月工资一般在1500至3000元之间而非技术工人的月工资一般在600-1000元之间。高级技工的工资更高。
2.行业之间工资差距进一步拉大，垄断行业的工资大大高出非垄断行业
据中国统计年鉴计算，1978年垄断行业(以金融保险业和电力煤气水的生产供应业为例)与非垄断行业(以农林牧渔业和批发零售餐饮业为例)职工平均工资的倍数关系是1.43倍，1994年上升到2.02倍，而到2000年上升到2.13倍。2002年，金融、保险业的职工平均工资是农林牧渔业职工平均工资的3倍。上述差距还仅仅是公布的工资差距，事实上垄断行业的企业往往以各种福利的形成对职工实行变相分配，实际收入大大高于公布的工资水平。
3.普通劳动者、特别是农民工的工资增长缓慢
由于劳动力市场供大于求，更由于劳资力量对比失衡，工人缺乏制衡资本的组织力量与手段，普通劳动者特别是民营企业的普通工人的工资普遍低且长期得不到增长。例如珠江三角洲地区民工的名义工资20年来基本上没有增长，这意味着实际工资大大下降了。类似情况在全国普遍存在。研究表明，中国目前职工工资占DGP的比例仅为15%至25%，大大低于发达国家，也大大低于世界的平均水平。这种情况是导致中国收入分配差距越拉越大，社会分配不公，经济发展不能惠及广大百姓的一个重要原因。
社会保障制度运行情况
1.保障项目及范围
中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等主要项目。经过近20年的艰苦努力，已初步形成了以城镇职工社会保险(包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险)，城镇居民最低生活保障和农村社会保障为主要内容的社会保障体系框架，围绕国有企业改革的紧迫需要，城镇社会保障在最近一个时期的重点是：“一个中心，二个确保和三条保障线”。一个中心即下岗职工再就业服务中心。中心的主要职能是，为下岗职工发放基本生活费，代缴各项社会保险费，再就业培训和职业介绍。二个确保，即由中央财政通过转移支付确保下岗职工的基本生活费和退休人员按时领取养老金，不再发生拖欠。三条保障线即：下岗职工基本生活保障，失业保险和城镇居民最低生活保障。三条保障线相互衔接，构筑了中国经济体制转轨时期的社会“安全网”。
社会保障范围是根据不同的项目，险种确定不同的覆盖对象：社会保险主要覆盖城镇劳动者，至2005年底，养老保险参保人达到1.73亿，医疗保险达到1.37亿左右，失业保险达到1亿左右，工伤保险达到8400万人左右，生育保险达到5400万人左右。城市居民最低生活保障覆盖全部城镇人口，2005年领取低保的对象有2232.8万人、997万户家庭。农村社会保障主要有农村社会救助，农村新型合作医疗和农村养老保险。农村新型合作医疗作为优先推进项目，2005年有671个试点县参保人群达到1.77亿人。农村养老保险目前仍处于试点过程中，参保人群有5400万人。2005年有1634个县建立了农村低保制度，有776.5万村民、384.5万户家庭得到最低生活保障。
2.筹资方式及基金运行概况
城镇劳动者基本社会保险的筹资方式是以单位和个人缴费为主(灵活就业人员全部由个人缴费，费率比正规就业人员较低)，财政补贴为辅。财政投入主要用于中西部地区和东北老工业基地养老保险收支缺口的补助。2004年中央转移支付的用于养老保险补助为521.8亿元，占养老保险基金支出的11.6%。由于人口老龄化和国企改革等因素的影响，基金支付的潜在风险很大。特别是养老保险基金未来50年间缺口巨大，据测算将达到6-8万亿元。
3.待遇水平及享受条件
——养老保险
目前企业退休人员养老金替代率平均水平在80%左右(主要由基础性养老金，个人账户养老金，过渡性养老金三个部分组成)，机关事业单位退休人员养老金替代率平均水平在90-95%之间。享受养老金待遇的条件是达到国家规定的退休年龄，男60岁，女55岁，女工人50岁，并且参保缴费年限达到15年。中国养老金替代率水平明显高于国际劳工组织《社会保障(最低标准)公约》规定的工资收入40%的最低替代率标准。与国际多数国家相比享受条件较为宽松，15年的缴费年限过短，应该逐步延长至30年以上。退休年龄偏低，而且每年有一半左右的企业职工没有达到法定退休年龄就提前退休，这两个因素也是造成养老保险基金风险的制度性缺失。
——医疗保险
医疗保险待遇主要采取保障大病(住院和门诊大病)医疗费用由统筹基金报销，门诊常见病由个人账户支付的办法。参保人员有权利在政府定点医院和定点药店享受医疗服务。医疗服务的范围包括药品，诊疗项目和医疗服务设施标准，政府有明确规定，并且定期调整和公布。为了防范个人医疗消费行为道德风险和避免个人负担过重，大病医疗费用采取分档累退，按比例报销的办法，一般个人平均负担水平控制在25%左右。为了控制医疗服务机构过度服务的趋利行为，医疗保险机构与定点医疗服务机构采取协议管理，定额预算等办法。享受医疗保险的条件是参保并能按时缴费。目前主要问题是有些困难企业缴不起费不能参保，或参保后缴费中断，这些企业的职工，特别是退休人员就享受不到医疗保险待遇。据调查，大概有近900万退休人员没有享受到基本医疗保险的待遇。
——失业保险
失业人员享受失业保险待遇需要具备三个条件：缴纳失业保险费满一年；非因本人意愿中断就业；已办理失业登记并有求职要求。失业保险金标准由省、自治区、直辖市人民政府按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平确定。享受期限的具体规定是：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取期限最长为12个月；满5年不足10年的，最长为18个月；10年以上的，最长为24个月。失业人员在领取失业保险金期间患病，可领取医疗补助金；在领取失业保险金期间死亡，其遗属可领取丧葬补助金和遗属抚恤金；在领取失业保险金期间还可享受职业培训和职业介绍补贴。
——工伤保险
工伤保险实行“无过失补偿”的原则。待遇项目主要包括：工伤医疗费用；根据劳动能力丧失程度确定的伤残补助金、伤残津贴、伤残护理费；因工死亡劳动者直系亲属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金等。给付工伤保险待遇的主要条件是：职工在工作时间、工作区域内，因工作原因发生意外事故伤害或患职业病。
4.管理方式
——统筹层次
目前中国社会保险的管理采取中央政府统一领导下的各地地方政府负责制。社会保险缴费比例，待遇支付标准以及基金的调剂使用由统筹地区负责制定并执行。目前养老保险除北京、上海、天津、陕西以外，大多数地区统筹层次在市或县一级。全国养老保险的统筹基金总数有2000多个。医疗、失业、工伤、生育保险的统筹层次也大多停留在市、县一级。统筹层次低，过于分散，使基金的抗风险能力减弱，也给劳动力跨统筹地区流动社会保险关系的接续造成了很大的障碍。由于统筹层次低，东部沿海新兴城市社会保险缴费比例低，累计结存额高；而东北老工业城市缴费比例高，而且仍有巨大缺口，不仅造成不同区域的企业投资环境的不公平，也使社会保险制度的安全和稳定功能大打折扣。
——基金平衡
养老保险，医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度。养老保险实行基金收支平衡，略有积累的平衡方式。由于统筹基金和个人账户基金没有分开管理，个人账户基金用于支付退休老人养老金的情况比较普遍，目前个人账户空账的规模已经达到8000亿以上，是制度运行的最大潜在危机。医疗保险实行统筹基金和个人账户基金分开管理的办法。在部分地区存在统筹基金收不抵支，而个人账户基金结存量过大的问题。失业、工伤、生育保险实行单一的现收现付的社会统筹办法。
——基金管理
社会保险各项目的基金管理采取收支两条线和财政专户的办法，劳动保障部门在国有银行开设社会保险收入和支出账户，财政部门设立财政专户，以形成互相监督，保证基金安全的体制。结存基金目前运营方式是只能存银行，买国债，不允许投资于其他领域。
5.社会保障体系改革试点
2000年国务院组织有关部门做了大量的调查研究，形成了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，决定在辽宁省进行试点。试点的主要任务是：调整和完善城镇职工基本养老保险制度；加快建立城镇职工基本医疗保险制度；推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；加强和完善城市居民最低生活保障制度；实现社会保障管理和服务的社会化；加强社会保障资金的筹集和管理等。试点重点是并轨和做实养老保险个人账户。
2003年在总结辽宁试点经验的基础上，试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。主要内容如下：
——并轨。并轨工作要围绕促进就业再就业开展，充分考虑政府、企业和职工等各方面的承受能力，避免简单将下岗职工推向社会，大力促进就业和再就业，有效控制失业率，并建立失业保险、城市居民最低生活保障与再就业联动机制，切实解决有劳动能力的失业人员和城市困难群众的基本生活问题。对“4050”人员并轨后从事灵活就业的，政府按不超过本人上年实际缴纳基本养老保险费数额的30%给予补贴，以鼓励下岗失业人员再就业。
——做实。基本养老保险个人账户从2004年起先按5%做实，以后逐步提高到8%。做实后的个人账户基金与社会统筹基金分开管理，统筹基金因此出现的缺口由中央财政和地方财政共同负担。个人账户基金由省级社会保险经办机构管理，纳入社会保障基金财政专户，在确保安全的前提下拓宽投资渠道，实现保值增值。
——进一步改进基本养老金计发办法。基础养老金由现行缴费满15年即可享受当地上年社会平均工资20%的基础养老金，改为缴费每满一年发给相当于当地职工月平均工资和本人缴费工资平均值1%的基础养老金。个人账户养老金由一律按个人账户累计储存额的1/120计算，改为依据本人退休年龄、城镇人口平均预期寿命和利息等因素确定的计发月数计算(50岁退休，每月个人账户养老金为个人账户累计储存额的1/195，60岁退休的1/139，70岁退休的1/56)。
——规范社会保险参保缴费政策。适应就业形式多样化的需要，对城镇个体劳动者和灵活就业人员参加养老保险的缴费基数，由原来按当地职工平均工资的60%-300%选择，统一为当地职工平均工资，缴费比例统一为20%。
——提高养老保险的统筹层次。在试点期间逐步取消市、县级统筹，实现省级统筹。
——建立企业年金。鼓励有条件的企业为职工建立企业年金，由企业和职工共同供款，企业供款在工资总额4%以内部分，可从成本中列支。企业年金基金采用个人账户方式进行管理，实行市场化运营，政府加强监管。
主要问题及对策
(一)主要问题
1.就业和再就业形势严峻
城镇登记失业率呈上升趋势，2005年达到4.5%；在农村还有1.5亿左右的剩余劳动力等待转移。
2.城乡社会保障制度发展失衡
现行城镇职工基本保险制度是在城乡分割的背景下建立的，7.8亿农民还基本没有社会保障，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出，基本停留在家庭保障，普遍没有社会保障。由于实行联产承包责任制后，集体经济有所衰退，近二十年来一些地区农民原有的养老保障农村合作医疗也急剧萎缩，除个别地区外，农村最低生活保障制度还未实行，近年来，在国家成功地将农村贫困人口减少到2700万人之后，农村贫困人口的数量又出现了小幅反弹。其结果，以社会公平为主旨的社会保障领域形成了新的“城乡二元结构”，不适应城乡统筹发展的需要。
3.覆盖面少，统筹层次低
一方面，由于现行制度是在国有企业改革的推动下建立的，制度设计针对国有企业等正规单位的情况，难以适应就业格局变化。到目前，养老保险覆盖率不足50%，近1亿非正规就业人员基本没有社会保障，近4000万机关事业单位职工还在实行传统的保障制度，与企业退休人员的待遇差距日益拉大，成为影响社会稳定的重要因素；医疗保险覆盖面则更低。另一方面，统筹层次低，制度被分割。形成了统筹单位内各自为政、区域自治和统筹单位间无法联接、协调和共济的格局。其结果，不仅在不同的人群之间存在制度公平问题，而且地区之间保障水平和筹资责任也失衡，养老保险关系难以转移和携带，无法适应统一的城乡劳动力市场的需要。
4.制度不完善，基金未来支付存在危机
养老保险制度建立之后，在筹资环节，用人单位、劳动者、政府三方正常筹资机制尚未形成，隐性债务没有明确解决渠道，靠用人单位和劳动者的当期缴费消化，其结果，由于当期支付压力大，一方面导致社会统筹基金透支个人账户基金，造成巨额个人账户空账；另一方面，不得不实行普遍高于主要市场经济国家的高费率，用人单位缴费负担偏重，普遍难以承受。在支付环节，法定退休年龄偏低，大量劳动者提前退休，计发基数和系数、统筹项目和水平等存在明显缺陷，大大增加了基金的支付压力和风险。由于退休人员每年增加240万人，制度抚养比逐年攀升，从上世纪90年代初的5：1上升到目前的3：1。预计到本纪30年代，我国老龄化达到高峰，制度抚养比将达到2：1，基金支付会面临更大的困难。因此，现行制度难以适应人口老龄化的需要
5.对城镇化过程中迁移人口的保障缺失
在工业化、城市化加速发展时期，农村劳动力不仅要向城镇大量转移，而且还会在不同城镇之间频繁地选择工作和居住地点，而现行社会保障制度对流动和迁移人口缺乏有效的保护，1亿多进城农民工中有80%左右没有任何社会保障；1.38亿乡镇企业职工徘徊在城乡社会保障制度的边缘，既未进城保，也未进农保；4000万失地农民身份转换后进入城镇未能得到有效保障，加之城乡之间的保障制度难以互联互通，无法适应工业化、城市化的需要。
(二)基本对策
1.积极促进就业
就业是民生之本，要把积极促进就业作为长期坚持的基本国策，使实现比较充分的就业成为国家规划和宏观调控的主要目标，实现促进就业与促进经济增长的协调发展。应逐步健全促进就业的政策体系，落实促进就业的责任体系，将促进就业的基本方针政策通过法律形式加以确定，将促进就业的主要目标作为各级政府考评的重要内容，并长期坚持下去。
不断健全市场导向的就业机制，充分发挥市场在促进就业方面的基础性作用，形成通过就业促进经济发展、通过经济发展有效拉动就业需求的良性运行机制。使有效促进就业的各项措施制度化、规范化，重点加强经济发展与促进就业良性互动的机制建设，为缓解长期就业压力打下坚实基础。
千方百计地创造就业岗位，努力减少失业。逐步建立城乡一体的调查失业率统计和信息发布制度。逐步将我国城乡调查失业率控制在6%左右。从制度建设、政策导向和环境改善方面入手，鼓励城乡居民自主创业，对就业特别困难的人群和长期失业人员，政府部门要联合社会力量，利用经济和行政手段向他们提供必要的就业援助，使社会援助成为我国就业的基础性制度。建立失业预警制度，重点监控劳动力供求和失业率变动在，并制定有效应对失业风险的预案。
2.积极发展职业教育，努力提高劳动者素质
要加大政府资金投入，动员全社会力量，建立灵活有效、覆盖城乡的职业培训网络，增强劳动者就业、再就业和自主创业的实际能力；要依靠中学、大学和社会组织大力开展多层次和多渠道的职业教育；要引导企业大力加强对员工培训，广泛开展在职教育。同时，全面推行劳动预备制度和就业准入制度，扩大职业资格适用范围，广泛开展职业技能鉴定，大力提升职业资格和职业技能证书的社会地位。
3.加快城镇化建设，统筹兼顾城乡就业
打破城乡分割，改革户籍制度，取消城镇对农村劳动力进城务工和从事经营活动的各种不合理限制，为促进农村劳动力平衡有序转移创造良好的政策环境。同时，实现城镇登记失业率向城乡调查失业率统计监控方式的转变。随着整体就业压力的减缓，城镇化建设步伐逐步加快，要统筹安排城乡劳动力就业，逐步加大农村劳动力向城镇转移的规模，提高城镇吸纳农村劳动力的能力，改善城乡就业的市场环境，提高农村劳动力就业充分程度。
4.扩大社会保障覆盖面，让更多的人享有社会保障
覆盖面的大小集中反映一国社会保障总体状况，是社会保障的核心问题。我国是世界上人口最多的发展中国家，面临扩大社会保障覆盖面的艰巨任务。为此，要把“让更多的人享有保障”作为推进社会保障发展的优先目标，通过不断扩大覆盖范围，使越来越多的公民享有社会保障，增进全民福祉。
具体对策，一是适应所有制结构调整和就业形式变化的格局，以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点扩大社会保险覆盖面；二要适时改革政府机关和事业单位的养老保险制度，形成既适合机关、企业、事业单位各自特点，又相互衔接，便于人才流动的社会保障制度体系；三要根据城镇化的进程，研究制定适应农民工就业特点和需求的社会保障政策，适时将进城务工经商的农民工纳入社会保障，首先解决他们在工伤和大病医疗方面的突出问题，同时，探索对征地农民的合理补偿机制，并在有条件的地方建立农村养老保障制度，开展新型农村合作医疗和农村居民最低生活保障的试点。
5.实现制度创新
重点是逐步做实养老保险个人账户。要在总结东北地区试点的基础上，在全国逐步做实个人账户，真正实现现收现付向部分积累的模式转换。做实个人账户后，社会统筹基金与个人账户基金分别管理，社会统筹基金不再占用个人账户基金；新增的当期支付缺口，由中央财政、地方财政和基金增收部分共同弥补；对积累的个人账户资金，要探索保值增值的途径，按市场方式投资运营，政府将制订规则，加强监管。同时，要实行更加积极的社会保障政策，使之在保护社会弱势群体基本生活的同时，对经济发展和社会公平发挥更加积极的作用。为此，要继续完善失业保险政策，把更多的资金投入到劳动力资源开发、劳动者职业技能培训和公共就业服务上；要进一步改革养老金计发办法，把养老金待遇水平与缴费多少更紧密地联系起来，鼓励劳动者多工作；规范个体工商户和灵活就业人员的参保缴费政策，防止产生新的隐性债务；实行工伤保险行业差别费率和企业浮动费率，促进企业改善劳动条件，保护劳动者的安全与健康，减少工伤事故和职业病。
6.加强基金筹集和基础管理
社会保障基金是社会保障制度的物质基础，是制度可持续发展的根本所在，必须依法强化社会保险费用的征缴，加强缴费基数的审查与稽核，建立社会保障参保缴费的诚信制度，做到应缴尽缴。进一步调整政府财政支出结构，特别是加大地方政府对社会保障的财政资金投入，逐步使社会保障支出占财政支出的比例提高到15%-20%，并建立规范的社会保障预算管理制度。同时，采取包括划转部分国有资产等多种方式，充实社会保障基金，逐步做大社会保障储备基金。
7.加强社会保障法制建设
抓紧制定《社会保险法》《养老保险条例》《社会保障基金管理条例》等法律法规，完善社会保障法规体系要。同时严格执法监察，提高各级政府依法行政水平，提高用人单位依法参保缴费的自觉性，提高劳动者依法维权的意识，为社会保障可持续发展奠定坚实的法律基础。(作者单位：国家劳动和社会保障部社会保障研究所) (责任编辑：王燕) | 
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