市管县体制是指由中心地级市对其周围县实施领导的体制。市管县体制试图以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。市管县体制最早可以追溯到１９２６年汉口今属武汉市的一部分管辖汉阳县。 新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。到１９５８年底，全国已有２９个市管辖１２０个县级单位。１９５９年底，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了这一体制并在全国迅速推广开来。仅一年的时间，全国已有５２个市领导２４３个县，约占全国县建制总数的ｌ／８。
改革开放以后，为了改变地市并存造成的机构重叠、领导多头、条块分割的局面，以及城乡分割的二元经济格局，实现经济发展和行政改良，以地市合并为主要形式的市管县体制再度兴起，并在中央的倡导下以前所未有的速度发展起来。我国地级管理包括三种模式，即地区领导县体制、自治州领导县体制及地级市领导县体制。目前，市领导县已经成为地级管理中占主体的体制。截至２００４年底，我国共有地级行政建制３３３个，其中地级市２８３个，占地级行政建制的８５％；除内蒙古、吉林、黑龙江、湖北、湖南、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆外，其他省市区全部实行了市管县市体制。市管县体制主要是计划经济体制的产物，它在我国行政管理过程中曾发挥过积极的作用，但随着社会发展，市管县体制存在许多问题。
市管县体制存在的问题
２０世纪８０年代初期，市管县体制之所以得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制转轨初期的特点。一方面，农村经济改革使原本隐性的农村剩余劳动力显性化，需要转移出来，乡镇企业的发展也需要来自城市的技术、人才、设备和资本方面的支持；另一方面，城市产业的发展由于受行政区域的限制，缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场。因而，在体制转轨的初期，只能依靠行政体制改革来满足城乡互补、共同发展的要求。但是，随着市场经济的深入发展，社会主义新农村建设的推进，特别是县域经济的异军突起，“市管县”体制逐步失去了当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。
（一）市管县体制束缚了县域经济的发展
“县”在中国是农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点。解决“三农”问题必须首先强县，因为县域经济是中国社会经济的基层单元。当前，制约县域经济发展的一个主要的体制障碍是行政管理体制僵化，这主要体现在行政管理层级过多，“市管县”体制效率较低，上级政府对县级政府的职权干涉太多，没有真正发挥县级政府在县域经济发展中的作用。在市管县体制下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，自然会进一步侵害县及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”的局面。由于“市管县”体制有着明显的倾向性，它主要是为市里服务的，因而它阻碍着县域经济的发展。
（二）地级城市无法带动所辖县市的经济发展
市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，许多城市由于综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，根本发挥不出这一作用，形成“小马拉大车”现象。除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱和由县级升为地级规格的城市就很难有力量来带动县乡的发展，更无法带动周边地区的经济发展。这些地级市与县市同处发展初始阶段，根本没有能力带动周边县区，中西部地区问题更为严重。
（三）市管县体制增加了行政管理层次和成本
实行市管县体制之前，行政层级主要由中央—省—县市—乡镇四级组成，省县之间的地区行署只是省级派出的虚级建制。市管县市后，省县之间的层次由虚变实，行政层次主要由中央—省—地级市—县市—乡镇五级组成，这在中国历史上从未有过。秦汉以来，中国多级制超过三级以上的年限仅有３５０年，占所有年份的１６．５％。世界上大多数国家或地区的行政区划实行二级制或三级制，很少四级制。大量的理论研究成果表明，行政组织每多出一个层次，信息的失真率就会成倍增加。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，地级市的负面作用越来越显现出来。一个地区的区划层次过多、规模过小，造成机构臃肿、人浮于事、效率低下、成本过高的问题，最终使区域经济发展活力不足。同时，过多的行政层级与城市化和新型工业化的发展越来越不适应，城镇同构、重复建设的弊端愈演愈烈。
（四）市管县体制造成了城乡利益分配的不均衡
由于城市面临的是城市管理，与农村政府所面临的公共事务有很大的不同，所以世界性的惯例是城乡分治，城市自己组织政府，实行自我管理。由于市与县在社会结构、功能作用、发展需要和事务繁杂等方面各不相同，实行市管县后，地级市在管理上就需要两套人马，而城市的特殊性又决定城市系统非常复杂。这既增加了地级市管理工作的复杂性，又使得地级市的机构大而全、臃肿不堪。在市领导县体制下，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，而市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出的位置，在工作部署、城乡利益分配等方面难免不平衡，从而出现重城轻乡、重市轻县的现象，甚至相互争投资、争原料、争项目，尤其不利于社会主义新农村建设。
市管县体制改革的思路
市管县体制是计划经济体制的伴生物，无法适应以分散、自主、灵活为核心特征的市场经济体制的要求，因而需要改革，实行省直管县体制。同时要兼顾市县关系，协调好中心城市的扩张与县域经济发展的关系，在县与中心城市之间建立一种新型的竞争—合作—分工关系，使城市和区域共生、共荣、共赢，相互依托，合作发展。
（一）发展县域经济，推广省直管县的财政管理体制
发展县域经济，就要改革市管县的体制。市管县体制主要依靠行政力量维持，责权与事权不平衡，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。这种体制不仅削弱了县域经济发展的能力，束缚了县域发展的主动性与创造性，而且非常不利于城乡统筹。实践经验表明，县域经济强大了，有利于实现地方工业化，有利于形成以县城为中心、以强镇为依托的中小城市分布格局，有利于农业剩余劳动力转移就业。应把县域作为统筹城乡发展的着力点，改变现行的财政税收政策，减少财政管理层次，逐步实施省直管县的财政管理体制，加强县级财政实力。
（二）针对不同区域的情况分类推进市管县体制改革
由于政区的发展演变具有历史传承特征，长期的延续往往在人们心理上形成一种强烈的地域认同感，加上我国地域辽阔，各地经济、文化差异较大，因此，我国的行政区划改革不能草率行事，急于求成，搞“一刀切”和“拉郎配”，而应根据各地情势，因地制宜，灵活推进，对经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待，统筹兼顾。
（三）推行“市县分治”
在现有条件下实行“市县分治”，即“市”只管理城市自身，县改由省直接管理。这样，就可以减少管理的环节，必能降低政策成本，提高管理效率，促进县域经济发展。当然，随着市域经济的发展和城市的自然扩张，市也可以逐渐兼并或吞并周围的县，将其改为“市”管理的一个“区”，而这个过程更主要地要通过经济发展的力量而不是行政力量来进行；同时，有些县也可以因为自身的经济发展和城镇化水平的提高而改为“市”。这样做，更符合城市化的一般规律和要求。
（四）注重综合配套改革
改革市管县体制应以科学发展观为指导，要与转变政府职能、深化行政审批制度改革、依法行政和构建服务型政府结合起来，统筹兼顾，综合协调。尤其在减少行政层级以后，对省一级和中央一级的管理能力提出了更高的要求。目前我国以“简政放权”为主要特征的行政管理体制改革正在向纵深推进，在减少行政层级的改革中，要对政府大幅度削权，真正建立起有限政府和服务型政府架构。
在深化行政管理和审批制度改革的同时，我们应遵循以下基本原则：一要遵循合法原则。保留和设立行政审批应当遵循我国立法体制和依法行政的要求，符合法定权限和法定程序。二要遵循合理原则。保留和设立行政审批应当符合社会主义市场经济发展的要求和ＷＴＯ规则。三要遵循精简效能原则。合理划分和调整部门之间的行政审批职能，避免职能交叉，简化环节，提高效率，强化服务。四要遵循权责统一原则。按照行政职权与行政责任相一致的要求，实行“谁审批，谁负责，谁承担责任”。行政机关不按规定实施审批或者对被许可人不依法履行监督的，要承担相应的法律责任。五要遵循监督原则。建立完善行政行为监督体系和网络，坚持行政行为的公开、公正。只有这样，才能切实转变政府职能，改革行政方式，规范行政行为，降低行政成本，提高行政效能，真正建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制。（作者为湖南行政学院公共管理教研部教授） (责任编辑：任宁) | 
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