胡舒立/文

　　从白洋淀环境灾难的案例中，我们可以对政府改革的要义有更多的理解

　　3月14日，全国人代会落幕。至迟在三天内，白洋淀严重污染的告急消息传至京城。

　　人代会刚刚通过“十一五”规划纲要，郑重提出建设“资源节约型、环境友好型社会”的目标，种种设想令人激赏。而在认真调查了“华北之肾”白洋淀在过去数十年中由“肾功能下降”而至“肾衰竭”的全过程，我们就会深刻地意识到，实现此目标不仅非常艰难，而且充满了错综复杂的利益权衡。恰如关系到中国经济增长方式转型的一系列战略部署，诸如“平衡发展”、“区域协调”、“和谐社会”等等，无一不意味着重大的挑战。

　　原因多多，经济学中所说的“路径依赖”已经存在；而边际创新的必要条件之一，就是在“十一五”规划纲要排于首位的“政府改革”。近来许多相关讨论都在分析政府该做什么和不该做什么，从白洋淀环境灾难的案例中，我们可以对政府改革的要义有更多的理解——很显然，增加和改进公共服务，正是政府改革的基本方向。中国的人均GDP已经达到1600美元，按国际经验，正属于公共需求高速增长的关键时期。在当前，环境、社会保障、医疗和教育等公共产品的改进都要求政府投入更多的资源，付出更大的努力。改变往昔政府“缺位”的状况，正是当务之急。

　　不过，恰如白洋淀之病入膏肓绝非一时之过，纠正政府在环境治理等诸多公共服务领域上的缺位，也绝难毕其功于一役。在这里，政府归位的决心至关重要。以此为前提，至少两件事必须同步提上议事日程：一是合理的制度安排，以确保相关领域公共服务的高效；二是较为充足的公共开支，以确保制度的可行。二者当然又互相关联。

　　例如白洋淀的公共治理，现实其实提出了两方面的任务：一是改变“九龙治水”的局面，建立起流域管理、集中管理的体制，将水资源的开发利用、水污染防治、水生态安全保护等纳入一体化轨道；二是以大规模的资金投入来进行生态环境治理。据河北省一项规划的测算，在未来十年内至少需要80亿元。两方面的任务都相当艰巨，前者对现行体制提出巨大挑战自不待言；后者所需80亿元，虽说远比不上政府为南方证券一家所填的窟窿，但在现实的财政体制下实际上已经极难筹集。因为中国的公共财政体制远未完善，无论中央还是地方政府，用于环境保护的资金都极为有限。更何况白洋淀治理所需资金缺口巨大，80亿元抑或远远不够了。

　　经过去年来公众对于改革的广泛反思，坚持改革不动摇已是当前主要共识。但应当承认，中国今天的改革比以往更其艰难。这首先是由于居于首当其冲地位的政府改革，其前行的每一步都会形成对既有利益格局的严重冲击，很容易出现裹足不前的局面。重视教育、卫生、社会保障、环境保护等，政府应当有所作为，对这些问题统一认识并不难，查处一些“违规多收费”或“监察失责”的官员或专业人士也不难。然而，若论在公共治理领域进行具有治本意义的改革，则制度建设的任务仍极为繁重，因利益调整形成的震荡和冲击也不可避免。

　　可能会有一种看法认为，中国目前政府公共服务的短缺仍主要是发展不足的产物，只要经济搞上去，一切都会迎刃而解。我们绝难赞同这种看法。中国经过多年发展，至1998年后政府财力已经大大增加，而且明确了建立公共财政的目标。在此基础上，及时调整公共开支，加紧公共治理的改革，本来是可行的。但专家分析表明，从1998年到2005年，财政支出在教、科、文、卫等领域的社会性支出总额虽有所上升，其比例却不升反降。与此同时，原来用于经济建设的资金仅有部分退出，却又有不少资金通过诸种渠道重新“越位”，或用于与市场主体竞争资源配置，或弥补市场主体的投资损失。

　　很显然，因为利益集团的干扰，原有的利益格局难以打破，明明可用于公共开支的资金无法到位，“看不起病”、“上不起学”的局面必然加剧，类似白洋淀的环境恶化事件必然发生。这正是我们今天需要正视的教训。

　　从这个意义上说，期待靠经济更大发展来解决公共治理领域的问题，不合理也不现实。使白洋淀绝处逢生的努力，应当与制度重建相同步，只争朝夕地做起来。■

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(责任编辑：雨辰)