水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是维系经济、社会、生态与环境可持续发展的决定性要素。实现水资源的可持续利用，进而保障经济社会的可持续发展，是世界各国共同面临的难题。《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。 在我国建设人与自然协调发展、经济社会可持续发展的和谐社会以及着力推进经济增长方式转变的今天，建设节水型社会就更是一项具有突出战略意义的紧迫任务。然而，我们务必看到，建设节水型社会是一项非常复杂的系统工程，不仅需要政府加大直接的投入，还需要从完善政策、制度建设等多个角度切入解决问题，引导企业、居民、社会节约用水。
一、当前我国经济社会水资源利用面临的突出矛盾和节水型社会建设的目标
（一）当前经济社会水资源利用存在的突出矛盾：水资源短缺和水资源利用不合理并存
我国是淡水资源严重短缺的国家，且时空分布不均，人均水资源占有量２２００立方米，仅为世界平均水平的１／４；北方地区人均只有９９０立方米，不到世界人均值的１／８。我国每年缺水量约３００亿～４００亿立方米，每年工业产值因缺水损失２３００亿元，耕地每年因旱减产粮食２８０多亿公斤。全国６６９座城市中有４００座供水不足，１１０座严重缺水，在３２个百万人口以上的特大城市中，有３０个长期受缺水困扰。城市、工业年缺水近６０亿立方米。在广大农村，无法得到或负担不起安全用水的人口有３亿多人。全国农田受旱面积年均３亿亩左右，平均每年减产粮食２８０多亿公斤。一些水资源相对丰富的地区，因水体污染造成水质型缺水，许多城市水源污染严重，饮水安全形势十分严峻。据预测，我国人口在２０３０年左右将达到峰值１６亿，届时人均水资源量只有１７５０立方米，将成为严重缺水的国家。在充分考虑节水的情况下，预计届时用水总量为７０００亿～８０００亿立方米，而全国实际可能利用的水资源量约为８０００亿～９０００亿立方米，水资源进一步开发的难度极大。如果不采取有力措施，我国很可能在未来出现严重的水危机。
与水资源短缺的现实相比，我国水资源利用方式粗放，用水效率不高。我国水资源利用的效率和效益与国际先进水平相比有较大差距，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费。２００２年我国万元ＧＤＰ用水量为５３７立方米，是世界平均水平的４倍。２００３年我国万元ＧＤＰ用水量为４４８立方米，约为发达国家的４．５倍。我国农业灌溉用水有效利用系数为０．４～０．５，发达国家为０．７～０．８。全国工业万元增加值用水量是发达国家的５～１０倍，水的重复利用率不到５０％，发达国家已达８５％。许多城市输配水管网和用水器具的漏水损失高达１６％以上，仅城市便器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。此外，每年排放的大量废污水未经过有效处理而不能循环使用，更加剧了水资源供需矛盾。随着我国人口的增加、经济的快速增长和城镇化进程的加快，水资源需求量将持续上升，水资源供需矛盾将更为突出。
（二）节水型社会建设的目标
２００５年５月下旬，国家五部委联合发布了《中国节水技术政策大纲》，这是我国第一个涵盖了农业、工业和城市生活节水技术的政策性文件。《大纲》提出了通过节水技术政策的实施力争实现的目标：到２０１０年实现工业取水量“微增长”，农业用水量“零增长”，城市人均综合用水量逐步下降。
国家水利“十一五”规划提出了更为具体的节水目标：“十一五”期间万元ＧＤＰ用水量由３７０立方米降低到３００立方米；万元工业增加值用水量由１８０立方米降低至１２０立方米；灌溉水有效利用系数由０．４５提高到０．５。
从较为长远的目标来看，到２０２０年，我国将初步建成与小康社会相适应的节水型社会，未来１５年将是我国节水型社会建设的关键时期。这在总体上将要求节水制度和水资源配置工程体系基本完善，产业结构、布局与水资源承载能力相协调，在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡，实现经济社会发展用水零增长。
二、节水型社会建设的财政支出压力分析
节水的主要手段有技术手段、工程手段、价格手段（经济手段）、行政手段和法律手段。直接体现为财政支出压力的主要是促进节水的工程手段和技术手段。工程方面的支出压力又主要体现在水资源配置、节水灌溉等工程建设、饮水安全工程、防污治污投入方面；技术方面的支出压力则体现在促进工业节水技术改造、农业节水灌溉技术改造、节水技术基础研发投入等。
（一）优化水资源配置、节水灌溉等水利基本建设支出责任
根据水利基建项目投资形势及项目前期工作、建设进展等情况进行测算，结转至２００５年及以后在建项目对中央投资的需求规模约为１６２０亿元，其中２００５～２００８年在建项目中央投资需求为１２４２亿元，结转至２００９年及以后项目中央投资需求为３７８亿元。若只考虑南水北调工程等优先保证项目、国家已批复立项的在建项目和大型灌区节水改造等国家政策扶持性项目等３类在建重点项目，２００５～２００８年在建项目中央投资需求约为１０５６亿元，年均２６４亿元。２００５～２００８年拟建项目中央投资需求约２５４亿元，年均６４亿元。两者相加，２００５～２００８年在建、拟建重点中央水利基建项目年均中央投资需求３２８亿元。
１．水资源配置工程
水资源配置工程建设的目的是提高对水资源在时间和空间上的调控能力。为缓解我国北方水资源短缺和生态环境恶化状况，中国政府正在规划和建设南水北调工程，以从根本上缓解北京、天津等华北地区和西北地区水资源短缺问题。南水北调工程是跨流域、跨省市的特大型水利基础设施，规模宏大，投资多，且具有公益性和经营性双重功能，需要通过多种渠道筹集建设资金。工程建设资金既要有政府财政性资金投入，同时要用市场手段融资筹集部分建设资金。政府财政性资金的投入，按照“谁受益，谁负担”的原则，由中央财政和地方财政共同筹集。南水北调工程投资规模大，仅正在实施的东、中线一期工程静态投资就达１２４０亿元。根据工程总体规划，２００３年至２０１０年，每年平均投资１３８亿元。２００４年起工程开始进入投资高峰，２００５年和２００６年最高峰年投资额约为２４８亿元。以中央财政占３０％的比例估算，中央财政为此将累计支出３７２亿元。同时，全国正在建设一批区域水资源配置工程，克服水资源区域分布严重不均匀状况，统筹地区发展，这也需要地方财政安排相应的建设支出。
２．促进农业节水灌溉的支出
中国的人口到２０１０年达到１４亿、２０３０年达到１６亿时，中国十几亿人口的粮食安全问题始终是政府工作的重中之重，而粮食安全的关键之一又在于保障充足的农业用水。农业用水不可能通过大规模调水去解决，只能通过自身的农业节水、提高用水效率来保障粮食用水安全。我国消耗的淡水资源７０％是农业用水，而农业用水中９０％是灌溉用水。就农业灌溉而言，现在全国有效灌溉系数平均为０．４３，有关方面论证，２０１０年要求提高到０．５，到２０３０年必须达到０．６～０．６５才能满足要求。据水利部的测算，如果要满足２０１０年农业经济发展的要求，节水的目标是６５０亿立方米，需要投入２２００亿元，其中包括农民的投劳。财政支持的重点将包括大力开展农田水利基本建设、大型灌区的节水改造和续建配套等。
（二）保障饮水安全的支出责任
《国务院关于２００５年深化农村税费改革试点工作的通知》指出，完善城乡公共财政制度，进一步优化支出结构，新增财政支出和固定资产投资要重点向农村倾斜，加大对农村教育、道路、供水、卫生、文化事业的投入。饮水安全是社会公益事业，应得到国家公共财政的支持。各级政府应将解决人民群众饮水安全问题作为建设和谐社会的重要内容，切实加强领导，统筹安排，增加投入。对贫困地区的饮水工程建设，应以政府补助为主，群众自筹为辅。对经济发达地区的饮水工程建设，所需资金由政府、受益群众、市场等多种途径筹集。对饮水工程建设和运行中的用地、用电、税费等应实行优惠政策。
目前，国家已将农村饮水列入农村基础设施“六小工程”之一给予高度重视。国家从２０００年开始实施农村饮水解困项目。２０００～２００４年，共安排国债资金１０３亿元，加上各级地方政府的配套资金和群众自筹，总投入约２００亿元，解决了农村６０００万人口的饮水困难，成绩巨大，但任务依然艰巨。目前农村饮水安全工作重点已转向了解决水质不达标问题，农业部、卫生部、水利部、财政部等相关部门正组织制定《农村饮水安全总体规划》，计划到２０１０年进一步解决８０００万农村人口的饮水安全问题。到２０２０年为３亿多农村居民提供安全饮用水，这是一项长期而艰巨的任务。以解决饮水安全人均２００元左右的支出计算，到２０１０年和２０３０年，国家累计需要安排的支出分别需要１６０亿元和６００亿元。
（三）防治水污染的财政支出责任
在水资源总量短缺的同时，水污染治理率低与重复利用率低也已经成为我国缺水的核心问题。加大对水污染治理投入、促进水资源循环利用也是政府促进节水的一个重要方面。目前全国很多大城市的污水处理率和中水回用率还相当低。自１９９８年以来，国家累计投入国债资金１１００多亿元用于水污染治理，关闭了约１．５万家高消耗、高污染企业，减少了对水体的污染。但是，随着经济的发展，污水排放还在成倍地快速增加，治理污染的速度赶不上污染增加的速度主要水系水质仍呈恶化趋势。２００４年全国废污水排放总量６９３亿吨，比１９８０年增加了两倍多，全国每年约有１／３的工业废水和２／３的生活污水未经处理直接排入水中。根据最新的统计公报，２００５年我国城市污水处理率提高到了４８．４％，而发达国家的污水处理率已达到８５％以上，美国、加拿大、日本、欧洲等发达国家的水重复利用率已高达９０％。“十一五”期间，财政需要下大力气支持城市污水处理，这包括城市污水输送管网的建设和改造、大规模兴建污水处理厂（当然在有条件的地区可以积极推进污水处理市场化运作，减轻财政投入压力）等，提高城市污水收集率，加大水污染防治力度，力争到２０１０年城市污水处理率由现在的４８％提高到６０％以上，主要江河湖泊水功能区水质达标率达到６５％以上，城市主要供水水资源地水质达标率９５％。以每吨污水处理综合成本０．７０元估算，则达到６０％的污水处理率目标需要投入２７４亿元，若财政承担２０％左右的公共投入（如输送管网建设和维护），则财政每年将需要为此支出５０亿元左右。
（四）用于支持节水技术研发、节水改造的财政支出
技术节水是通过各种引导性支出政策，促进产业结构的调整，大幅度压缩高耗水项目、改造原有项目也是政府促进节水的一个重要手段。为此，财政要加大对通用节水技术研发、节水设备的投入，支持节水新技术、新工艺的研究开发与推广。此外，开展再生水利用、海水淡化利用等水资源开发也需要财政予以一定的支持。当然，支持节水技术改造领域并不一定需要财政１００％资金的投入，可以创新支出方式，比如对节水技术改造予以财政贴息，对节水利用的生产过程和工艺给予税费优惠，增加节水设备的政府采购，等等，通过财政有限的资金支持和政策扶持，尽可能地促进节水产业化。
（五）公共水网管线改造的投入
目前我国城市化率已达到４１．８％城市化进程的加快推进也给节水带来了很大的压力。当前我国城市节水存在的突出问题是旧城区公共供水网线与城市节水需求不相适应，水的输送过程中存在着“跑、冒、滴、漏”的严重问题。因此，城市输配水管网的改造，也包括农田水利田间末渠的引水修固，这些都需要相当数量的财政投入来解决，特别是初期性、引导性投入必不可少。当然这些支出并不是要求财政承担全部支出责任，城市供水企业（单位）也应加大相关设施和工程的改造，农村水利还包括引水渠道的加固、防渗，也应充分调动水灌单位投入的积极性，包括农民的投工投劳，最大限度地减少水资源输送过程中的浪费。
三、缓解财政节水支出压力的相关制度建设与完善
从以上分析可知，节水型社会建设对财政提出了很大的支出需求，也将对财政形成一定的支出压力。但是，支持节水型社会建设只是财政诸多支持重点之一，财政支出还需要在加大支农、基础教育、公共卫生、基本医疗、社会保障和基础科研等诸多优先扶持领域之间进行综合的权衡。建设节水型社会不能仅仅依赖于财政的支出，还必须在制度创新、价格体系完善、标准建设、优化水资源管理等方面充分挖掘潜能，多渠道筹集节水资金，多种方式和多种手段（包括经济、行政和法律等）促进节水。
（一）强化水资源统一管理，制定流域和区域水资源规划
我国《水法》规定，“国务院水行政部门负责水资源的统一管理”，但目前尚未形成统一的管理体制。造成河流的上下游、左右岸、地表水与地下水、取水与排水、清水与脏水的管理不统一，有限的水资源不能得到合理、高效的开发利用。处于上游及靠近河流的地区无节制地引水，不仅浪费了水资源，而且引发土壤次生盐碱化，甚至造成下游河道断流。在下游和距河流较远的地区，由于河水供不应求而大量开采地下水，造成地下水位持续下降，形成一系列生态环境问题。在许多灌区，由于地表水与地下水没能实行统一管理，不同水源的水价政策不协调，致使能有效提高灌区水资源利用效率的井渠结合方式长期难以推开。
水资源统一管理是建设节水型社会的体制保证。水资源统一管理包括流域管理和区域管理两个方面。在建立节水型社会的管理区域、市场范围内，还必须实行城乡水资源一体化管理，这是实施水权管理的前提，也是促进水资源合理利用和节约用水的体制和制度保障。
（二）推进水权制度建设，促进水权的合理流动，优化水资源配置
真正意义上的节水型社会，必须从明晰水资源的产权开始。水权制度是涉及水资源管理权、开发经营权、使用权和排污权的制度体系。
开展水权制度建设，建立与用水权指标控制相适应的水资源管理体系是节水型社会建设的核心内容。根据市场经济的资源权属和优化配置理论，明晰的水资源使用权是发挥市场基础性作用优化配置水资源的前提条件。在明确水权的基础上，通过用水权的市场交易，可以提高水资源的利用效率和效益，引导水资源向节水、高效领域进行配置，从宏观上提高水资源的配置效率，从微观上提高水资源的利用效率。目前我国水资源供需态势迫切需要水资源管理制度的创新，促进水资源的合理配置、高效利用和有效保护，通过制定流域和区域内的水资源规划，明晰初始用水权分配，促进上游和下游、农业用水和城市用水、经济用水和生态用水等之间关系的协调，才能处理好开源、节流与保护的关系，解决好水资源的供需矛盾。
（三）进一步完善水价形成机制
在市场经济体制下，合理的水价形成机制是促进节约用水的核心内容。由于用水性质的多样性，使得水价形成机制具有复杂性。水价管理在遵循价值规律和供求规律的同时，确定符合国情的水资源使用费和累进式水价制度，同时应将具有公共利益特征的用水和经济发展用水区别对待。
节水型社会建设要十分注意经济手段的运用，最重要的是制定和完善科学合理的水价政策，例如实行超定额累进加价制度——根据“超用加价，节约有奖，转让有偿”的原则，在定额范围内实行基本水价，超额部分实行累进加价，既可限制超额用水，又不加重大多数用户基本用水的负担，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用。此外，还可实行季节浮动水价和不同水源的联调水价，运用来水峰枯不同时期、白天与夜晚不同灌水时间的价格浮动鼓励节水。运用联调水价实现对地表水和地下水的统一管理和调配，对有利于减少地下水开采和涵养地下水源的用水给予优惠的水价政策，以提高深层地下水资源价格的手段控制地下水超采。与完善水价相配套，还应加快用水计量体系的建设，充分利用信息技术等先进手段，实行按立方米计量、按户收费，尽快扭转某些地区和某些灌溉领域喝“大锅水”的平均主义现象。
（四）完善水资源费征管体系
目前，我国水资源费征收标准严重偏低，除北京、天津和山东的部分地区水资源费标准超过１元／立方米外，其他各省水资源费整体水平都较低，大多都在几分钱左右。与水价相比，当前水资源费占水价的比重也不合理，绝大多数省份水资源费占终端水价的比重严重偏低，最高的为北京，占２５％左右，最低的为西藏，占０％，全国平均在３％～５％。这种费、价结构状况没有体现水资源作为一种稀缺资源性产品的基本属性，当然也就不利于节约水资源的开发利用。
水资源费是将水资源使用的外部成本内部化最有效的形式，政府应采用作为对水资源使用的经济政策导向，通过设定不同的收费标准，鼓励、限制和约束水资源使用类型。将水资源费作为财政专项收入，由中央和地方政府通过财政预算用于水资源保护和公益性水资源开发及其管理等特定项目。今后要进一步加强水资源费征收管理，扩大水资源费费基，适当提高水资源费征收标准。随着水资源费的逐渐扩大，有必要考虑从中切出一部分用于设立节水专项基金，用于增加促进节水方面的公共支出。
（五）加快节水法规体系建设，将节水工作纳入法制轨道
加快建立符合中国实际的水资源管理法规体系，通过法律法规形式明确国家对水资源管理的理念、方针、政策和策略，以保证连续性和稳定性，规范全社会对水资源的利用。《水法》是水资源管理的基本法律依据，还应根据我国经济社会和水利发展实际情况，进一步完善水资源管理法规体系。２００６年１月２４日国务院审议并通过了《取水许可和水资源费征收管理条例》，对取水资格和水资源费的征收管理作了明确规范，近期还应研究制定《全国节约用水管理条例》、《节约用水和水资源综合利用促进法》等一系列法律法规，把高效、综合利用水资源工作纳入法制轨道。节水试点城市应尽快建立完善有关节水的政策法规，科学制定节水计划，将其列入本地国民经济和社会发展规划，统筹安排，综合部署，使节水工作有法可依、有章可循。同时建立相应的执法队伍，加大对节水的监督和执法力度。
此外，还应尽快制定《农业节水法》，将推广农业节水的原则和要求以法律形式固定下来。明确各级政府和广大农民实施农业节水的责任和义务，明确大中型灌区的性质和法律地位，明确农业节水管理体制及节约水资源等经济法律问题。与此相配套，还应建立健全农业节水技术标准体系和农业节水指标评价体系，逐步实现农业节水的科学化和制度化。
（作者单位：财政部财政科学研究所） (责任编辑：任宁) | 
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