编者按：中国作为发展中国家经济基础比较薄弱，特别表现在人均财富较低和基础设施普遍不足。为了发展地方经济、更好地为公众提供良好的社会服务，各级地方政府在面对投融资“瓶颈”时只能到处寻找贷款或是和中央政府“博弈”，缺乏有效渠道和途径。所以，尽快构建合理的、可调控的、高效的地方政府投融资体系势在必行，也是构建“和谐社会”的内在要求。

　　在各国经济发展中，发展的基础和源动力都是各级地方政府。但在具体实践中，除去财税体制和地方经济基础等客观因素以外，制约地方经济发展的主要难点是地方政府在投融资渠道上所面临的较中央政府先天不足的诸多问题和困惑。本文选择具有代表性的英国模式和美国模式与中国的体制现状进行比较研究，希望从中得到一些启示。

　　中、英、美地方政府主要投融资方式介绍

　　１．中国投融资体制的主要特点。改革开放以来，中国地方公共基础设施有了很大的改善和提高。但相对于经济、社会发展的总体需求来讲，在许多领域远未满足需要。从融资角度分析城市基础设施建设落后的原因，可以归纳出三个特点：一是融资渠道单一化，主要依赖银行贷款且资金投入不足；二是体制制约严重，以“审批制”为代表的模式行政色彩较浓；三是地方政府融资方式不规范。

　　２．美国主要模式介绍。美国实施联邦、州和县三级财政管理。对于地方政府发展经济的融资需求主要是通过各级政府发行市政债券的方式予以解决。其发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，其中州、县、市政府占５０％，政府授权机构约占４７％，债券使用机构约占３％。其投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者，其中家庭和各类基金约占７５％左右。

　　美国市政债券主要有三个特点：其一，市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行，其实质是借助州以及地方政府的信用落实还款资金和担保问题。其二，市政债券通过金融担保及保险公司的参与达到债信增级。其三，利息收入免税。由于免税优惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资。

　　３．英国主要模式介绍。英国作为新公共管理的发祥地，自１９９２年以来，一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权ＰＦＩ（Ｐｒｉｖａｔｅ Ｆｉｎａｎｃｅ Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ）。１９９７年工党政府执政后，又围绕着ＰＦＩ创新发展出公私合伙制ＰＰＰ（Ｐｒｉｖａｔｅ ａｎｄ Ｐｕｂｌｉｃ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）操作方式，并提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标，目的是通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。２０００年英国政府对公私合伙制定义了三种类型：其一，通过各种可能的产权结构（如发起设立、引入战略合伙人等）把私人的产权引入到国有企业，也可以直接出售企业股份给私人部门，将控制权转移。其二，私人融资优先权。公共部门通过签订标准的民事合同，向私人公司长期购买高质量的公共服务，以便充分利用私人部门的资金和管理技术。授予私人部门特许经营权，让私人部门去承担经营责任，提供包括维护、改善或建设必要的基础设施等在内的社会公共服务。其三，更广泛地向市场出售政府需承担的公共服务，以及在私人部门专业知识和金融管理占优势的领域开展合伙制，从而充分发掘政府资产的商业价值和潜力。

　　英国政府在引入ＰＦＩ模式时，必须对每一个项目进行客观评估，保证所有项目满足政府在效率、公正和责任方面的要求，同时还会通过制定相关法案（如《雇员养老金公平缴纳案》、《全国卫生系统ＮＨＳ留守人员条例》等）以保障ＰＦＩ项目相关雇员的工作条件及养老金等权利。在实际操作中：私人部门签署合同必须满足由政府提出的具体标准和要求；项目参与各方共同承担风险，以激励私人部门为公共部门保障资产价值；政府有权终止合同，更换劣质服务的提供商。ＰＦＩ的优点就是吸引私人部门的资本共担风险，用最好的公共服务保证公众的利益。目前，ＰＦＩ作为英国政府在公共投资领域中的一种重要方式，已经在２０多个领域被１００多个不同的部门和地方政府所采用。

　　英、美两国投融资方式的利弊分析

　　１．以市政债券作为融资主渠道的美国模式分析。地方政府以发行市政债券作为融资主渠道的优势是显而易见的。一方面满足了地方政府的公共产品配置职能，另一方面解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。从公共产品的配置角度来看，受益范围的空间限制特点要求地方政府承担起相应的融资建设职责。全国性受益的劳务须由中央提供，地方受益的劳务应由地方提供。从公平角度来看，建设一个可使用３０年的公共设施，仅靠当地政府几年的税收将全部负担集中在此阶段纳税人身上是不合理的。如果采取举债并将债务在受益期分摊，则负担就会分散到受益于此的后几代人当中，从而解决了公平问题。

　　但是，完全依赖市政债券融资的做法是不可取的。市政债券由于是以地方政府财政作为偿付担保和后盾，所以在发行上不存在太多障碍，容易被投资者所接受。如果没有必要的约束，往往会引起地方政府的投资冲动，最终由于乱上项目导致地方财政负担过重的局面。另外，由于通过市政债券取得的资金成本较低且时间较快，通常会有公共投资浪费的现象发生。地方政府提供的社会公共服务，如果全部由财政单方面负担，在没有竞争和压力的情况下，不利于提高公共服务质量和效率，容易造成资源浪费和效益低下。

　　２．“合伙制英国”的ＰＦＩ模式特点分析。通过英国政府投资的历史记录我们可以清楚地看到ＰＦＩ模式的巨大优势和特点。绝大多数政府直接投资的项目都存在项目交付时间延迟和预算超支的现象，而这些成本和不良后果都最终转嫁到了纳税人身上。例如：在英国浮士巷建造的三叉戟潜艇吊车和船台，其花费从最初预算的１亿英镑上升到３．１４亿英镑，并推迟了２年半交付使用；伦敦地铁纪念５０周年线路延长工程不仅推迟了２年交付使用，更惊人的是花费竟然超出预算１４亿英镑之巨。英国国家审计署于１９９９年提交的研究报告表明，在公共投资项目中，只有３０％的非ＰＦＩ项目按时交付使用，仅有２７％的非ＰＦＩ项目控制在预算之内；而７６％的ＰＦＩ项目按时交付使用或提前交付使用，并且没有一笔建设花费超支由政府承担。这份记录暴露出政府直接投资的一系列弱点：经费测算不精确、缺少风险管理机制、缺乏高效管理、没有足够的激励机制保证项目的有序开展和成功实施。

　　ＰＦＩ模式体现出以下优势：更精确地计算提供预期公共服务所需的各项费用。保证公共服务在合同规定范围内按时启动，否则私人部门将减少或得不到回报。公共资金的使用更有效率，最大限度地减少了公共支出和浪费。保障提供令公众满意的服务标准。因为ＰＦＩ项目与私人部门的资本和利润联系紧密，私人部门会产生一种内在激励去保持高质量的服务标准。保证各项设施和服务的合同运营使用年限。私人部门只有在合同期内持续提供服务才能得到预期回报，必须在项目的设计、建造和维护上坚持高标准才能满足要求。鼓励使用新方法和新技术，不断提高公共服务水平，促进社会进步。私人部门要通过不断创新和高效管理去赢得合同和扩大盈利，政府通过使用竞争的手段不断提高社会公共服务的效率和标准。

　　但是ＰＦＩ模式在一些领域是低效或不可行的：责权利不明确的项目；项目集成度过高，容易导致系统性风险且不易划分风险责任的项目；投资年限过长的项目；技术或服务标准更新过快的项目等。另外，如果采用ＰＦＩ模式的交易费用与项目本身的投资价值不成比例时也应该放弃使用。尽管ＰＦＩ模式解决了部分公共投资的融资问题并降低了管理成本，但也对政府部门提出了挑战。在ＰＦＩ项目操作中，政府会面对以下挑战：需要具备专业的队伍评估项目设计的优劣、测算项目的费用、制定合理的购买价格和划分风险责任、组织公平公正的竞标和监督等等。政府必须不断提高自身的运营管理水平，才能在同私人部门的“博弈”中最大限度地为民取利。

　　对中国投融资体制改革的启示

　　中国作为发展中国家经济基础比较薄弱，特别表现在人均财富较低和基础设施的普遍不足。尽快构建合理的、可调控的、高效的地方政府投融资体系势在必行，也是构建“和谐社会”的内在要求。

　　首先，应当明确中央政府和地方政府在公共投资中的角色，要分清职责，合理划分和规范地方政府公共服务投资范围，以利于减少地方政府乱投资行为的发生或承担过重的公共开支负担。

　　其次，在加强对地方政府投融资行为有效监督和提高投融资决策科学性的基础上，逐步将现有的“审批制”改为“备案制”。为了提高地方政府投融资行为的自我完善，合理分配地方财政资源，地方政府应当在拟好投融资方案后，提交同级或上一级人民代表大会对方案的必要性和可行性进行充分讨论，并根据地方实际情况进行表决，使投融资方案的形成和实施始终在有效的监督之下，通过减少审批环节提高工作效率、降低成本、减少腐败行为。

　　再次，构建多渠道、全方位的地方政府公共服务“投融资平台”。具体措施有：逐步建立地方市政债券发行和交易机制，为中长期基础设施建设匹配资源；组建政府担保机构，完善地方信用担保体系。将原来地方政府的小额直接投资或扶持项目改为由专业的担保公司按照市场规则和资源优化配置原则予以审核、支持，不仅可以体现资金乘数效应，而且可以减少投资风险和资源浪费；尝试推行ＰＦＩ模式，政府逐步从盈利性投资中抽身；对投资期短、见效快的项目可采用政府委托机构发行信托计划或可转换债券的方式，鼓励居民参与地方投资建设，拓宽市民投资渠道，让利与民，如经济适用房建设；对于比较成熟的产业或企业可以采用公私合营或私有化改制等方式进行改革，一方面可以促进管理水平和生产效率的提高，另一方面在不影响税收水平的基础上，政府可以利用逐步回收的公共资金，大力改善环境和完善社会保障体系。

　　最后，根据社会进步和经济发展的需要，及时制订有关法律、法规，有效防止形成恶意垄断联盟，鼓励社会中间力量发展，维护公众公平享有社会公共服务的权利，形成合理的、在市场定价基础上的政府调控机制。

(责任编辑：任宁)