建立有效的社会住房保障制度有四个层次。

　　第一层次：是中等偏上及以上的收入家庭按完全市场化的商品房供应体系，购买与租赁商品房。可以在各城市中限定一定比例的适合当地中等收入家庭购买价格的普通商品房。用减免个人所得税和减免一定交易税费的办法对普通商品房的购买家庭给以支持。除税收减免与征收上给以支持与限制外，建议不应再在商品房范围内设定高、中、低档的分类，这种分类不但产生政策歧视，并且使购买者产生贫富差异的心理歧视。

　　第二层次：是中等及中等偏下收入的家庭，除上述共享的支持政策外，用发行低息债券的方式，额外给以限额、限面积标准的贴息贴租支持(包括首付款的无息或贴息的支持)，使这部分家庭能用贴息贴租的扶助购买或租赁普通商品房。但是必须保证这种中低价位的商品房供应(约占城市供给量的20%左右)。按市场竞争规律，当政府用政策对这类商品房给以消费支持、并使这类商品房拥有消费需求与市场时，自然就会有投资者生产此类产品。

　　第三层次：是取消经济适用住房，而将适用于经济适用住房的政策(包括划拨土地)修改为建设社会保障性质的低租房(资金来源于土地收益中的一定比例和发行低息债券或银行发行长期低息贷款)。这种住房的租金高于廉租房或政府定价公房出租的标准，但低于市场价标准，用于解决低收入家庭(也许其中包括一部分中等偏低收入家庭)的住房问题(一般房租标准应不超过家庭收入的20%，差额由政府或企业补贴)。

　　第四层次：是对最低收入家庭(包括困难家庭)实行廉租房制度。包括用购买一部分现有住房的实物配租、货币补贴租金的方式解决这部分只能靠政府解决的住房问题的群体。(资金来源于公积金增值部分)并根据政府的财力逐步提高适用于廉租房保障的收入最高限额和人均居住面积的标准，以与社会发展同步的解决他们的生活质量问题。

　　建立新的住房体系之后，应明确的告诉所有中等偏低及偏低以下收入家庭，不再用购买商品房的方式解决住房问题，而是用政府或企业租房的方式解决住房问题，将这部分群体从市场中剥离，以避免社会舆论中对市场中商品房的指责，而只有中等偏上收入的家庭用商品房解决住房问题。

　　政府对第一与第二层次供给制定政策与立法，其余按市场化方式由市场解决购买与租用问题。第三层次由政府主导与监管，由企业市场化运行，按政府制定的政策与立法实施。第四层次按政策完全由地方政府负全责的方式实施。当市场与政府责任、权力清楚，且适用对象的条件清晰时，消费方式与预期就会发生变化，市场的消费对象与产品定位也就清楚了，贫富差别的矛盾和中低收入家庭的住房也相应得到缓解。

　　按现有的住房情况分析，实际第三与第四层次中由政府承担一部分或负全部责任的城镇家庭的比例(约8%至15%)并不高，政府完全有能力与财力分期分批实施上述政策。同时，完善住房保障体系重要的在于建立必要的制度。首先应立法要求各级地方政府必须将当年土地收益中10%至20%用于建立政府社会保障体系，让中低收入家庭(不是居民，必须建立家庭概念与标准)能看到政府出台保障政策的资金来源，也降低和减少对土地与房价高的不满，土地价格高会使保障性资金来源增加。

　　其次，提高廉租房的标准，首先改善最困难家庭的住房问题，用二手房实物配租或贴租的方式，改变现有住房困难户的现状。政府监管非盈利或低盈利，企业操作的方式发行低息的债券，对限定收入、限定住房标准的中等及偏下收入的家庭实行贴息、贴租的补贴方式，用购或租解决住房问题。另外，完善住房消费政策应建立“住宅法”，用法律的形式明确与保护住房消费，“住宅法”中应明确中国的住房供应体系、住房社会保障体系、住房金融制度、住房消费制度、住房不同消费阶段的标准及相关的内容。

(责任编辑：胡立善)