造林防沙为主决定投资分配与部门权限；为协调农林水联动，京津风沙源工程由林业局转手发改委牵头

　　引言

　　整个春天，北京笼罩在沙尘的阴影之下。一些专家和官员开始反思以往以林为主的防沙思路，这场争议也涉及了林业和农业部门的职责划分和投资比例。与此同时，在北京召开的环保大会也透露信息：对天气负有监管职能的环保部门将在今后扮演更为强势的角色。

　　□本报记者 钱昊平 北京报道

　　“单纯造林有违科学”。

　　4月24日上午，看到网上的这篇报道，宗锦耀立即安排人将打印件传真至国家发改委。

　　宗锦耀现任农业部畜牧业司副司长，他的另一身份是草原监理中心主任。“防沙治沙应尊重自然规律，干旱地区适宜种草，种树那是劳命伤财。”他说。

　　由于农业部是草原主管部门，宗锦耀一直呼吁国家改善林业、草原的投资结构。

　　此前的4月18日，中国地质科学院地质研究所研究员韩同林等人，联名呼吁调整我国现行治沙政策，即改变以林为主的思路。

　　与原有的防沙思路配套的投资比例亦存争议。以京津风沙源工程为例，规划10年投资577.24亿元，其中基本建设部分，林业占94.26亿元，草原占44.038亿元，水利占58.28亿元。

　　与此相关的还有机构设置：全国防沙治沙工作仅为副部级的国家林业局牵头，由于统筹协调其他数家正部级单位，被指为“小马拉大车”。

　　目前，京津风沙源工程的牵头工作，已由国家发改委接手。

　　“防护林根本挡不住”

　　卫星遥感照片显示，如果防护林里没草，沙子照样可以穿林而过。

　　4月17日，北京，嫩绿的柳叶被浮尘覆盖，灰黄的空气中弥漫着土腥味。

　　这是入春以来北京出现的第8次沙尘天气，也是我国北方出现的第10次沙尘天气。

　　据统计，仅此一天北京共降下33万吨浮尘。

　　“浮尘是沙尘天气的一种。”中科院寒区旱区环境与工程研究所（下称寒旱所）研究员陈广庭说上世纪70年代即开始研究沙尘问题，他认为，以林治沙为主的思路有待改变。

　　沙尘天气可分为浮尘、扬沙、沙尘暴。这三种天气又是相互联系的。

　　浮尘指尘土、细沙均匀地漂浮在空气中，水平能见度小于10公里；扬沙指由大风将本地沙尘吹起，能见度在1到10公里之间；沙尘暴的能见度小于1公里，强沙尘暴的能见度小于200米。

　　“沙尘暴的移动不像把茶杯从一张桌子上拿到另一张桌子上那么简单。”陈广庭打了一个比方，沙尘暴伴有强风，气流上下翻腾，和地面激烈交换，从沙尘源携带的沙子可能在途中卸载，在卸载地带上新的沙子继续前进，不断交换。

　　目前，我国防治思路是以在风沙源植树造林为主。“但以林治沙的作用有限。”陈广庭解释，沙尘的移动路径有三种：

　　第一种是蠕移，贴着地面进行；第二种是跃移，跳动式移动。这两种是主导，离地面高度在40厘米以内有97%，防护林对此的阻挡作用有限。

　　卫星遥感照片显示，如果防护林里没草，沙子照样可以通过上述两种方式穿林而过。

　　还有一种是漂移（也称悬移），离地面的高度在5000米左右，这也是防护林挡不住的。

　　中科院植物研究所首席研究员蒋高明的观点是，草比林的密度大，一可捂土，二可蓄水和雪。“如果草原上有草，地是湿的，沙尘暴从何而来？林就不具备这样的功能。”

　　在农业部的宗锦耀看来，种林在降雨相对丰富的地区才比较有效，但华北、西北大多是400毫米以下的干旱、半干旱地区，且海拔在1500米以上，应以恢复原生草原植被为主，不适宜植树造林。

　　国家林业局防沙办主任刘拓并不否认草对防沙所能起到的作用，但他认为，植草也有局限性。

　　他手拿《中国植被》一书告诉记者，吴征镒、侯学煜、张新时、李博等著名科学家提出的控制沙化根本措施是，“植树造林，栽种灌木和草类”。

　　他说，“只要是不怀有任何偏见的话，我们就应该认识到乔、灌、草综合防护体系的作用。”

　　灌木非林？

　　“根据政府职能划分，林的管辖权在林业局，草的管辖权在农业部，谁管理资金就划给谁。”

　　“有争论是因为有人不了解林业部门的治沙政策，我们其实也种草，更多的是种植了耗水量少的灌木。”国家林业局防沙办总工程师杨维西说。

　　“十五”期间，我国以每年治理近1万平方公里的速度治理沙化土地，其中灌木占造林面积超过70%.“沙子都流动的地区当然需要根系强大的灌木或者少量的乔木固定流沙。”中科院研究员蒋高明说。

　　“灌中有草，草中有灌”的综合防护体系已经得到了各方的初步认可。但是，灌木的植物物种属性再生争议。

　　“灌木不是林。”蒋高明认为，作为植被分类的一个重要单位，灌丛是与森林、草原、荒漠、苔原、红树林等并列的。

　　农业部畜牧业司一位官员也向记者强调，灌木本来就不是树林，是在草原上这里一块那里一块的，“怎么不见灌木单独成林的？所以管辖应该是农业部门。”

　　国家林业局防沙办主任刘拓则持相反观点：“不仅灌木的生物性特征是林，法律属性也是林。”他的依据是，我国森林法第四条之规定，“以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛都被归结为防护林。”

　　实际上，灌木属于哪一类并不影响治沙效果。但微妙之处在于其属性直接影响到管辖权的归属。

　　“根据政府职能划分，林的管辖权在林业局，草的管辖权在农业部，谁管理资金就划给谁。”一位熟知内情的人士说。

　　农林分资比例

　　同样以京津风沙源工程为例，过去5年国家实际投资共87亿元，林、农、水三家的比例是4∶3∶3.

　　“防沙应该由农业部门牵头。”农业部畜牧业司副司长宗锦耀坚持他的看法，治沙必须从源头抓起，如果退化的草场不治理，慢慢会演化成沙漠化土地。

　　目前跟治沙有关的工程，包括京津风沙源工程、三北防护林工程、退耕还林、退牧还草工程等，其中以林为主。投资也与此相关。2004年，全国林业投资300多亿元，草原投资20多亿元。

　　“这是一种不合理的投资结构。”农业部畜牧业司草原处处长张智山的理由，来自于另一组可比较的数据：我国目前拥有各类天然草原近60亿亩，是耕地面积的3.2倍，森林面积的2.5倍。

　　以京津风沙源工程为例，规划10年投资577.24亿元，其中基本建设部分，林业占94.26亿元，草原占44.038亿元，水利占58.28亿元。

　　张智山叫不平，“京津风沙源治理面积6亿亩，其中草原面积近4亿亩，但规划中的投资还不足林业的一半。”

　　农业部一官员认为，政策不同带来的经济利益不同，也使地方造林的积极性远高于植草。他在内蒙古某县看到，当地种植樟子松是5块钱一棵，一亩地按种植600棵计算可得3000元。但退牧还草，每亩仅几十块钱。

　　除此，还林、还草可获得的国家补偿也不一样，还草给2年补助，还经济林的给5年补助，还生态林的给8年。

　　国家发改委一官员坦承，这种政策有不合理之处：“我们只考虑到种草比种树成本低、费时少，所以给的补偿低，但没想到，这样的政策会在客观上刺激种树。”

　　目前，全国90%以上的可利用天然草原不同程度地退化、沙化、盐渍化、石漠化。自上世纪50年代以来，全国累计约2000万公顷草原被开垦，其中近50%已被撂荒成为裸地或沙地。

　　对投资的分配，国家林业局防沙办总工程师杨维西解释，规划中的经费与实际投资并不完全相同，“但外界误认为治沙的活都是林业干的，治沙的钱全部投到了林业。”

　　同样以京津风沙源工程为例，过去5年国家实际投资共87亿元，林、农、水三家的比例是4∶3∶3.

　　国家发改委牵头

　　京津风沙源治理工程一开始由国家林业局牵头的，但现在已由国家发改委牵头。

　　“防沙办设在国家林业局，不好与其他部门协调。”

　　针对现行的防沙机构设置，有不少专家向记者表达了上述观点。

　　1994年成立的全国防沙治沙办公室，隶属正部级的原国家林业部。防沙治沙法规定，国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作。

　　中国防治荒漠化领导小组与防沙办合署办公，国家林业局局长任小组组长，其他部门为成员单位。“虽说有19个部门组成协调小组，但其他部门对此就几乎没有热情了。”陈广庭说。

　　1998年机构调整过程中，国家林业部变身为国家林业局，级别降至副部。陈广庭说，他在给京津风沙源治理工程培训讲课时，另一个部委只派了一名退休的人参加，“差不多都睡着了。”

　　根据国家林业局公布的数字，我国现有荒漠化土地267万平方公里，其中沙化土地174万平方公里，还包括退化的草原、戈壁、干湖里的盐渍土、泥质化、石漠化地质。

　　防沙办主任刘拓告诉记者，目前我国主要治理沙化土地，除此之外的荒漠化土地暂时还没有治理。“比如翻犁农田也可能造成荒漠化，这要通过农业的办法综合治理。”

　　农业部畜牧业司副司长宗锦耀也认识到干旱地区的裸露耕地可能会成为沙尘的源头，“但防沙治沙经费是在林业局防沙办手里。”

　　刘拓认为并非如此，“这几年，国家向农业部门投入大量资金，实施了退牧还草、草原保护、舍饲圈养、围栏封育、草地建设等项目，实施主体都是农业部门。”

　　荒漠化土地的另一重要类型就是盐渍土，这也是沙尘的重要来源。

　　在北京师范大学大气环境研究中心庄国顺教授带领下，博士生张兴赢等人通过实证分析，论证了北京沙尘暴所经过的包括干盐湖盐渍土的大范围干旱、半干旱地区的表层土是来源之一。而来自干盐湖的尘暴会产生具有腐蚀作用的盐碱尘暴。（详见本报今年3月22日的核心报道）。

　　在4月18日的联名信中，中国地质科学院地质研究所研究员韩同林指出，我国西部干湖盆面积大约在10万平方公里，每年被大风卷起的盐碱土粉尘高达1亿吨。

　　由于湖泊的治理权归水利部门，蒋高明认为“多头管理降低了效率。”

　　4月20日，国家发改委一位司级官员证实，京津风沙源治理工程一开始由国家林业局牵头的，但现在已经由国家发改委在牵头了，“毕竟发改委是个综合部门，我们不会只从哪一个部门角度考虑问题。”

　　“全国沙化土地174万平方公里，京津风沙源区只有10万平方公里。面对大范围的沙尘暴就无能为力了。”刘拓认为，“治沙工作确实也有值得反思的地方。

(责任编辑：孙可嘉)