“……经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”在国土资源部3月底对外发布的《关于坚持依法依规管理节约集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》(以下简称52号文)中，出现了这样一段文字。

　　3月29日，国土资源部副部长、新闻发言人王世元表态，国土部土地利用司正在起草集约、节约用地办法，解决农村存量建设用地流转问题。

　　联想到2005年10月1日起在广东推行的集体建设用地流转试点，我们有理由相信，52号文的相关表述是推进试点工作的积极信号。

　　意义

　　农村集体建设用地的流转，意义重大。通过使用权流转，农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民增收。同时，它规范了集体建设用地市场秩序，隐性交易行为大大减少，政府对集体土地市场的调控和监管得以加强。此外，这一政策还有利于缓解经济建设对国有土地的需求压力，减少建设占用农用地的冲动。

　　广东省率先在全省范围内规范集体建设用地流转，标志是以省政府令第100号签发的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》），于10月1日起正式施行。此举可以说是开创了一片更大范围的试验田。此前，由于国家关于集体建设用地流转的意见和办法尚未出台，流转试点一直处于小范围、小规模封闭运行状态。

　　《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》能以省政府令的形式出台，从某种意义上说比其内容更为重要，因为它在更高法律效力层面上赋予了集体建设用地流转在广东省行政辖区内的合法性，可以增强用地者使用集体土地的信心，提高银行、法院和流转各方等对集体建设用地法律地位的认可程度。

　　广东试点基本上参照和借鉴了对国有土地的管理方式，内容覆盖出让、出租、转让、转租和抵押等集体土地市场交易的各个环节。把集体建设用地是否符合国家产业政策及当地各类规划，作为国土资源管理部门审批集体建设用地流转的依据。明确土地使用者必须按照原批准用途使用土地，确需改变用途要报批等。

　　试点的部分内容体现了很强的创新性，如将国有经营性土地招拍挂制度引入集体土地出让、出租。试点《办法》明确规定，集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。试点还要求制定集体建设用地基准地价、对集体建设用地闲置进行处理，等等。

　　实现城乡地政管理一体化是必然趋势。虽然有些政策的具体落实需要一个过程，但这一工作思路已经体现出了今后的方向。

　　问题

　　在3月29号的新闻发布会上，王世元在肯定试点的积极作用的同时，也指出：“现在流转政策如果实行得不好，可能会大量出现农地转为建设用地的危险，所以在广东试点向外推广之前，要先解决这些可能的问题。要采取一定措施，例如，流转前事先必须经过省级以上主管部门批准；必须考虑有效制约；收益必须真正到农民手上等。”

　　广东试点存在的问题主要有两方面。

　　一方面，试点依据的《办法》仍然有很多限制条件：以省政府令发布，而不是由省人大讨论通过，因此不属于地方性法规，法律地位有待进一步提高；流转对象也被严格界定在集体建设用地范围内（不少人包括个别经济学家存在概念上的偏差，误认为“集体所有的农用地也可以自由流转用作建设用地”，事实上《办法》第三条明确规定“涉及农用地转为建设用地的，应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标”）；流转范围规定“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”；要求集体土地流转不影响国家土地征收或征用等。

　　另一方面，试点过程中确实出现了很多新问题，而新旧政策、新旧市场之间的衔接又需要理顺各种关系。

　　首先是如何把握好政府对集体建设用地管理的度。对集体土地的管理可以参照对国有土地管理的方式，但是不能完全照搬。从理论上说，国有土地属国家所有，而集体土地属集体所有，集体经济组织应当在流转中充分发挥其主体作用。政府可以在落实国家产业政策，执行土地利用规划、计划等方面加强公共管理，但不应过度干预。

　　广东试点规定，集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，向市、县人民政府交纳有关土地增值收益。笔者认为，国家不是集体土地所有者，有些集体土地的增值不完全是政府直接投资建设造成的，政府的职责重在监管，不应过多参与集体土地流转的收益分配。

　　第二是如何处理好国有土地市场和集体土地市场的衔接问题。集体建设用地（尤其在城乡结合部、城中村）市场全部放开不可避免地会造成对国有土地市场的冲击，因为集体建设用地的取得成本低、位置选择余地大、部分土地区位相当优越，必然会吸引大量企业的投资。城乡用地成本的差异会造成企业间的不平等竞争，可能间接影响城市经济的长远发展和布局，对这些问题需要尽早进行预测和分析。

　　此外，如何真正落实集体建设用地的抵押权？对集体建设用地使用权转让和转租的收入，集体经济组织作为土地所有者，应该如何参与收益分配？这些都是有待解决的问题。

　　同时，建议对集体土地所有者出让、出租土地的收入一定要进行十分严格的管理和监督，防止集体财产被少数人占有、使用，防止集体为单纯追求土地收益而出现新的违法违规出让、出租行为，防止出现集体经济组织的“新圈地运动”，政府对此必须保持高度重视。建议由政府制定科学合理的集体建设用地出让计划，建立集体建设用地动态监察体系等等。

　　（作者为中国国土资源经济研究院研究员）

(责任编辑：悲风)