来源：《财经》杂志

　　一份旨在解决中国4000多万被征地农民社会保障的指导性文件——《关于建立被征地农民培训就业和社会保障制度的意见》，已于4月10日由国务院发出。

　　5月1日出版的《财经》杂志报道，该文件是中国政府57年来第一份解决被征地农民社会保障的政策性文件，也是被称为“土地新政”的2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（即国发28号文）的最后一个配套文件。文件出台，被认为是农民社会保障改革迈出了第一步。

　　这份指导性文件，主要内容是：其一，“尽快建立适合被征地农民特点与需求的社会保障制度”；其二，“努力促进被征地农民就业”。很明显，“培训就业”和“社会保障”是两个关键词，而核心内容还是后者。

　　文件把被征地农民养老保障的标准分为两类：对于城市规划区以内的被征地农民，当地政府把其纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，则要求在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地或安排相应的工作岗位，并纳入农村社会保障体系。”至于具体的保障水平，文件明确“应不低于当地最低生活保障标准。”

　　据劳动和社会保障部统计，目前中国有4000多万失地农民。随着城市化加速，未来五年，中国平均每年还将增加被征地农民265万人。上述文件特别提出，以新被征地农民为重点人群。而此前的4000多万被征地农民，文件只是提出，“要统筹考虑需要与可能、新老政策相互衔接等因素，予以妥善解决”。

　　《财经》的报道称，为被征地农民建立社会保障制度，需要巨额财政支持。核心问题是：用于被征地农民社会保障的钱从哪里来？

　　而从这份文件的有关内容看，被征地农民的养老保险基金主要有二：一是政府拨款或补贴；二是农民的征地补偿费和安置补助费。土地学者指出，这两个来源中，“政府拨款或补贴”保障被征地农民养老，是此次文件的新意所在。该文件施行后，被征地农民获得的各种征地补偿绝对额可能减少，因为其中有一部分被强制用于社会保障交费。

　　对于这笔钱如何管理，该文件规定：“政府承担的被征地农民就业培训和社会保障所需资金由当地有关部门在征地过程中统一划拨”，各级政府要“确保资金的安全和增值，任何单位和个人不得挤占、截留或挪用”。

　　可是，鉴于上述资金最终只能从土地出让金中提取，而土地出让金目前已经被各部门分割，故此办法实际执行起来必将面临操作的困难。因此，虽然有了全国性文件，但是要真正给4000多万被征地农民建立社会保障，仍是一个渐进的过程，没有明确的时间表。

　　文件还指出，“被征地农民社会保障资金筹集办法，由各省、自治区、直辖市人民政府制定。”学者认为，这意味着中央把有关实施方案和制度设计的任务交给了地方政府。据劳动和社会保障部官员介绍，地方政府还要结合当地情况制定更为详尽的实施方案。

　　“不能对这个文件抱有太高的期望，目前主要还是靠地方做。”接近决策层的一位官员告诉《财经》。

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(责任编辑：铭心)