我们的公共政策和管制制度，原本旨在限制垄断、促进竞争、增进社会总福利，但它有可能最终演化成少数利益集团获利的低效甚至无效的制度

　　□文 高昱

　　最近，我们不断看到垄断性大产业集团“剥削”普通消费者利益的事例，比如北京出租车涨价、银行卡跨行查询收费、移动通讯话费雷声大雨点小的降价等等，最荒诞的是新华社5月11日发的一条消息，广东省电白县博贺镇的自来水公司为了多收取水费，居然大规模调快居民的水表，全镇被抽检的89块水表中，除两块新更换的水表外，其余87块都查出了问题，平均调快在30%左右，有居民的水表甚至被调快了50%以上！

　　其实，比电白县博贺镇自来水公司行径更荒诞的大有人在，只不过它庙太小，权力也太小，所以只好利用垄断之地位，采用如此低劣的手段“公然盗窃和抢劫公民财物”（《中国青年报》语），还被手拿“钝口尚方宝剑”的新华社记者给揭露了出来，估计会落个被处分的下场。有很多比它坑更深的垄断者，却能堂而皇之地“公然盗窃和抢劫公民财物”，面对来自公众和舆论的批评面不改色，处之泰然，却好似也没人能把他们怎么样——执其中牛耳者，莫过于通信、邮政、电力、铁路、石油、航空、医疗、教育等事关国计民生的众多领域垄断者，因为它们“事关国计民生”，所以垄断者总是以国家利益代表的身份自居，其所行“盗窃和抢劫”消费者之举，也自然有了顶天立地的大旗。石油巨头一边在原油涨价中赚钱，一边又把成品油的价格提升转嫁到消费者头上，每年赢取1000多亿的暴利；电信巨头死活不取消月租费和双向收费，美其名曰投入国家通讯建设——可谁知道，这些产业寡头们虽然份属国有，却分毫不向国家支付红利。

　　垄断者为富不仁也就罢了，关键问题在于，作为政府部门，不仅不积极推动出台《反垄断法》相关法律，优化监管体制，反而经常为虎作伥，没有把屁股坐在“代表中国最广大人民的根本利益”的板凳上。一个最新的例子，是5月11日信息产业部与央行联合发布的《关于商业银行与电信企业共享企业和个人信用信息有关问题的指导意见》，根据这份指导意见，电信部门今后会把拖欠话费的用户名单提供给银行，作为甄别个人征信的依据之一。电话用户如果拖欠话费，其后果将可能不仅仅是停机，其在中国人民银行的个人信用记录也可能受到影响，导致申请住房按揭贷款时遭遇拒贷。

　　从法治本身的规则讲，信息产业部与央行达成的这一共识并无不妥，也符合市场经济资源共享的逻辑。然而问题在于，银行和电信公司失信的情况似乎更为普遍，也更为公然。比如最近以交通银行为代表宣布的跨行查询收费。根据《合同法》，银行向消费者发卡时双方签订的协议是一种合同，银行若要变更协议内容，必须同消费者商议，因此银行单方面宣布收费，实际上是构成了单方面违约，毫无疑问违反了《合同法》（参见本期专栏）。同样，我们对电信公司的诚信也无法报多大指望，比如河南省质监局2004年4月和2005年4月对河南网通、河南移动、河南联通、河南铁通、河南电信的电话计时计费系统进行的两次抽检，发现这几大电信运营商计费话单差错率达到了12.2%，超出国家标准上千倍，保守估计一年至少多收费1亿元。其中河南电信虽然连续两次抽查都没有出现明显多收费情况，但其话单差错率却高达45.8%。电信公司和银行自身收费行为就先是多有不端，凭什么拿拖欠话费的事情威胁消费者？更关键的是，信息产业部与央行本身的职责是行业管理，说白了就是纳税人用民脂民膏养活的用来“代表中国最广大人民的根本利益”的，用来规范市场秩序、监管行业从业者“全心全意为人民服务”的。为什么我们播下去的是龙种，收获的却是跳蚤呢？

　　对这个问题，经济学家们其实已经有清楚的解答。已故的诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒针对美国的经济法和公共政策常常有利于寡头产业集团的现象解释到，这种管制通常是由被管制的寡头自己争取来的,管制的设计和实施也是为该产业的利益服务的，他阐述了产业集团和政治家为谋求各自利益的交换过程。但一般看来，政治家要赢得多数选票还需要选民的支持,而产业集团的选票通常只占选票的极小比例，他的同事佩尔茨曼随后又解释到，产业集团人数虽少，但更容易组织起来，而消费者虽然从人数上占大多数，但组织成本极高，大部分人会选择搭便车——用一位中国官员的说法是“忍耐力强”；再加上政客和产业集团会给予部分消费者补贴以拉拢其选票，比如军事人员邮政免票，电力公司职工及其家属用电不要钱等等。斯蒂格勒和佩尔茨曼的理论被称为“管制的俘虏理论”——管制者（政治家和行政官员）被被管制者（产业集团）俘虏了。这种俘获，并不一定是真的有直接金钱关系，有时候甚至具体起草政策的科员个人的偏好、经历，都可能影响一个原本以民为本政策出台后的实际效用。

　　我们的公共政策和我们的管制制度，原本旨在限制垄断、促进竞争、增进社会总福利，但它有可能最终演化成少数利益集团获利的低效甚至无效的制度。这种常常发生在美国民主社会的对少数寡头集团的“管制失灵”，在我们这个《反垄断法》自1994 年起耗时10多年都制订不出来的社会里，在国资委力推中央企业合并重组成巨型航母之际，恐怕有变本加厉的危险。

(责任编辑：单秀巧)