2006年春，中国的房地产市场颇有些“山雨欲来风满楼”的味道，全国房价出现上涨，北京3月份期房均价同比上涨19.2%，房价首超上海，深圳平均房价在全国首次冲破万元大关……距离“国八条”出台，还不足一年。5月17日，国务院常务会议出台六条房地产调控措施，与上次不同的是，这次调控明确地指向了地方政府。

　　按照现代社会发展的经验和路径，工业化和城市化被认为是现代经济增长的两大引擎，二者有着很强的逻辑演进规律，即工业化发展到一定阶段，产业就形成了集聚功能，这时城市化自发地跟进；随后才是服务业和房地产业的兴起。但是中国的城市却已经明显地看不到这些特征，没有服务业的兴起，没有第三产业的壮大，城市发展完全演变成依托于房地产市场的发展。地方政府全面介入城市化与房地产投资。为什么？

　　现行体制下地方政府财权事权不对等，造成地方财政困难。分税制改革之后，一方面在税收分享上，地方政府能取得的比重在一定程度上降低；另一方面，中央又把更多的事权层层下放给地方政府。这造成地方的财政支出比重过大，财政自给率大幅下降（以税源最为充沛的浙江省为例，在1993年，浙江的财政自给率是133.27%，1994年以后这一比率大幅下降到60%左右，而其他中西部地区的财政困难可想而知）。那么，当地方政府本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政府就只有两个选择：一是寻求中央的转移支付；另一个则是谋求向预算外发展。

　　随着中央对地方政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低，相比之下，土地出让收入的地位举足轻重。很多地方政府的土地出让金收入占其预算外收入的60％以上。

　　一般而言，绝大部分公共品都会使多数地方政府不堪重负。在发达国家，发行市政债券是地方政府进行资本融资的重要方式。但中国1995年颁布的《担保法》规定：除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，在社会经济活动中，地方财政（政府）不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。这意味着，目前地方政府的多数债务担保都是无效的。所以中国的地方政府只能转而经营土地。

　　仅有土地还不行，还得考虑怎么才能稳定地获得高利润。当农民的农用土地变成城市建设用地的时候，土地性质由原来的集体所有变成国有，地方政府则变成了非农建设用地的所有者。而现行法律规定的对失地农民和集体的补偿，主要依据是土地在作为农业用地时的价值。这就意味着政府给农民土地补偿时，只承认农民把土地作为农用地时的产值，而土地作为非农用地以后巨大的级差地租事实上与农民无关。而地方政府则在此过程中成了土地级差收入的合法所有者。

　　接下来，对于地方政府而言，就是如何把征到的土地尽可能地卖个好价钱。事实上，即便是有了以上地根制度，地方政府也不能一下子就能实现一本万利。据国研中心课题组调查，现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：30%～40%左右的是用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；30%～40％左右作工业用地；另外大约还有30%，就是商业和住宅用地，其中有一半要建经济适用房，也就是说只有15%才是真正的商业用地和房地产。

　　基础设施用地是需要政府大量投入的，而工业性用地涉及到地方的招商引资，产值和税收同样是地方政府政绩函数的选项。一般来讲，这些用地，如果跟土地开发的成本打平就算非常不错了，多数情况是倒贴。经济适用房也如此。因此，地方政府要想从土地上获取利益，就必须拿占总数15%的商业用地，赚大于另外85%的非营业性用地的成本才能有利润。所以在此机制下，地方政府自然要拼命地炒高房地产。

　　现在，我们与其学筑坝堵水的鲧，不如效仿挖渠疏导的禹。解决中国房地产问题，需从源头上解决地方政府融资机制问题。即便是建立所谓土地储备制度和房屋储备制度，也很难真正发挥调控房价的作用。从土地储备制度来看，现在地方政府只可能从形式上满足了中央的要求，由于地方政府本身是土地的主要卖家，从经济的角度来讲，他们当然希望土地价格越高越好，当然没有平抑土地价格的动力。在土地出让方面他们更多考虑的是财政收入的压力和城市规划发展的需要，还远远做不到根据土地市场的供求关系来决定每年或者每个季度的土地投放量。另一个方面，对于建立廉租房制度保证低收入人群住房需求，地方政府依然会因财政压力而积极性不足。

(责任编辑：崔宇)