特约评论员 李军杰

　　地方政府投资是增长的重要动力源，那么地方政府支撑投资的法宝是什么呢？首先便是土地。最近，国研中心课题组公布了一些实地调研数据：在土地严管之前的两三年，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60％以上。在2003年，东部某县土地出让收益19.2亿元，占预算外收入的69.3%；另一个地级市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58%；一个以小商品集散地闻名的县级市的土地出让收入15亿元，占预算外收入的60%；在一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。

　　从上述数据中，我们可以看到地方政府 “不菲”的土地收入主要有两个来源：一个是土地出让金，一个是土地直接和间接的税费收入。土地相关收入已经成为地方政府进行投资扩张的主要财力支撑。

　　目前地方政府对土地一级市场高度垄断，集体农地转为非农建设用地只能通过政府征用。当前地方政府征用土地的普遍做法是，低价从缺乏谈判能力的农民手中把土地征过来，然后高价卖给开发商或其他投资者。在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40万至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90％以上，低的也到了75％。从浙江省情况看，1999年至2002年全省批准建设用地总面积为172.58万亩（含耕地113.57万亩），其中新征用农村集体土地154.69万亩（其中耕地约为70%左右）。

　　导致这种局面的深层次原因在于，目前的土地征用制度和土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的内在逻辑。名义上的土地集体所有在实际上构成了土地所有权的虚置。在地方政府“经营城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一届政府的任期则是五年，这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。在这个过程中，农民在土地征用中始终处于弱势地位，失去了必要的讨价还价的基本权利。

　　其次来分析一下土地相关税费收入。大概来讲，由城市扩张和土地占用带来的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，这些收入全部由地方享有。所以，为了增加收入来源，地方政府有足够的激励发展城市建筑业和房地产业。根据国研中心课题组的调查显示：土地增值部分的收益分配，只有20％到30％留在乡以下，其中，农民的补偿款占5％到10％；地方政府拿走土地增值的20％到30％；开发商拿走土地增值收益的大头，占40％到50％。从这个角度看，旨在控制房地产价格过度增长的调控政策不仅会使房地产开发商利益受损，而且还会使地方政府利益受损。所以，在自身的利益驱动下，地方政府并不大会认真积极地挤压房地产泡沫。

　　去年，江苏省要求公布房价成本“清单”，但截至年底除扬州等一两个城市出台相应规定外，其它绝大部分地区没有响应。在房地产的开发建设中，开发商要缴纳给地方政府或明或暗的各种税费，这一块的数量也不小。正是因为这块收入，一些地方政府比开发商更不愿意公开房地产开发成本。3月份，新华社报道了个别地方政府雇佣外地房地产商当“托儿”，亲自“操盘”土地竞标市场的现象，也从一个侧面反映了上述问题。

　　地方政府的法宝之二是“银政联盟”。我国《预算法》规定地方政府不能借债，预算不允许有赤字。但现实中，地方政府举债是非常普遍的行为。为了从银行融资，地方政府成立政府性公司作为融资的载体。这些政府性公司虽然名称各异，但基本使命却完全相同：通过土地抵押等途径，给城市的基础设施投资进行融资贷款。另一种融资途径是政府赋予土地储备中心抵押贷款的权力。

　　国土资源部日前公布的数据显示，截至2005年10月底，全国耕地面积18.31亿亩。离“十一五”规划确定的未来5年耕地保有量为18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。与此形成明显对比的是，“十五”期间全国耕地面积净减少9240万亩，是“十一五”规划中计划控制的新增建设用地的三倍之多。从这个角度来看，土地似乎维系着地方政府投资扩张的资金链。在有关土地征用制度安排作出变动之前，土地闸门必须严守。

(责任编辑：崔宇)