特约评论员 李军杰

　　在分析了地方政府经营土地和以地抵押贷款这两种主导辖区投资的方式之后，还应继续把问题引向深入，即进一步探讨地方政府为什么这么做？为什么能够这么做？这个问题涉及到我国目前的财税体制和地方政府间竞争的性质。

　　实际上不止中国，只要存在财政分权的国家，就会存在地方政府之间的竞争。例如，有的西方学者（Breton，1998）曾经这样评价美国地方政府之间的竞争：为了增进当地福利——如促进地方发展、为本地人创造就业机会、提供本地所需的社会保障、教育、卫生事业，美国地方政府相互之间展开了广泛的竞赛，其手段不外如下几种：宽松的管制政策、削减地方税费、基础设施配套、压低土地价格，等等，不一而足。总体而言，在实行分权制的国家，地方政府竞争的后果，主要表现在三个方面：一是客观上有利于公共物品的有效供给。二是为制度创新提供了动力和环境。三是地方政府的竞争可能导致本来应由市场机制引导的资源被扭曲配置。同时，地方政府间竞争也使得地方政府反而无力提供本应提供的公共产品，进而陷入了某种“囚徒困境”：由于担心失去本地的企业和就业机会，在过度竞争的压力下，大量的税收优惠使地方税收减少，导致地方公共产品的提供不足。

　　不仅如此，如地方自然或人文资源的保护，需要地方规章加以保障，但在招商引资的竞争压力下，这些可能提高企业进入成本的管制标准常常被降低乃至废弃。因此，有学者（Cumberland，1981）把存在于美国州和地方政府间的这种现象称为“破坏性地方竞争”。这种现象甚至引起人们对财政分权和地方政府竞争的质疑。

　　可见，纯粹的财政联邦国家的地方政府间竞争存在着一定的弊端。那么我国地方政府间的竞争呢？首先，当前我国的财政体制设计是财政分权。而地方政府执政效果的考核者为上级政府。其次，转型中的中国，由于相关领域改革的滞后，资源要素类市场发育很不完善，各级政府可以配置大量本应由市场配置的资源。一个最明显的例证就是地方政府不但直接垄断土地一级市场，并且可以以此为抵押获得大量廉价的金融资源。当然这随着改革的逐步深入会有所改变，但目前一些地方政府打着“经营城市”的旗号对土地和国有金融资源的滥用已经达到了触目惊心的地步。

　　分权制存在效率问题和稳定问题，而单一制的弊病则是下级政府很容易利用信息不对称、进行政绩工程来瞒骗上级政府，这是一种的典型的机会主义行为。目前，许多所谓大手笔的地方的城建投资就带有极强的政绩色彩。因此，应进一步改革现行的制度安排，要在保持中央政府绝对权威的同时，加快地方的一些制度安排建设，提高地方社会公众对地方主要官员执政过程的评价和约束能力，使广大基层弱势群体掌握最低限度的话语权。

　　毫无疑问，我们应该研究在“财政分权，政治集中”的体制下如何建立规范的地方政府间竞争关系。问题的核心在于尽快划清地方政府和市场之间的界限，从制度设计上使地方政府没有能力直接配置或者干预配置市场资源，从制度安排上彻底消除滥用市场资源的机会主义行为，更不能把地方政府定位成一个个大的垄断经营的投资公司。

(责任编辑：崔宇)