根据我国宪法，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，中国人民政治协商会议（以下简称“人民政协”）即是实现这一基本制度的重要组织形式。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》于今年２月８日的颁布实施，是人民政协事业发展中的一件大事，凸显了人民政协在我国政治生活中的重要作用。 但是，人民政协的存在与发展在我国基本没有正式的法律予以制度性保障，此种情形显然不利于“依法治国、建设社会主义法治国家”。笔者认为，加强人民政协工作更应依赖法治路径，构建权力型人民政协，使之在我国民主政治生活中的作用发挥臻于完善。
人民政协角色的历史变迁
我国人民政协的历史可以追溯到抗战胜利后，根据国共谈判订立的“双十协定”于１９４６年初在重庆召开的政治协商会议，后来一般称之为旧政协。新中国成立后，１９４９年９月２１日至３０日，中国人民政治协商会议举行了第一届全体会议，通过了《共同纲领》等宪法性法律和决议案，是为新政协。１９５４年９月第一届全国人民代表大会一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，同年１２月召开的第二届全国政协一次会议制定了《中国人民政治协商会议章程》，宣告《共同纲领》已经为宪法所代替，人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权已经结束，但是作为统一战线的组织继续存在。自１９４６年至今的６０年里，中国人民政治协商会议的名称虽然未变，但是从旧政协到新政协、从第一届新政协到第二届以后的历届政协，其地位和职能发生了沧海桑田般的变化。
从旧政协到第一届新政协，政协会议都有临时权力机构的性质。旧政协类似于西方代议制原则下的人民制宪会议或临时国会，可以作为筹建民主联合政府的合法性基础。从代表的构成角度来看，与会代表３８人代表了当时中国的左中右三种政治势力，是“中国各主要政治力量的代表会议”；从讨论与决议的内容来看，通过的五项决议事关政府、国会、和平、军队、宪法等最重要国是，带有浓厚的权力色彩。相对于旧政协而言，新政协是一个保证共产党人和进步分子占绝对优势的新政协，成为执政党与参政党及其他民主人士合作共事的临时权力机构。其权力性一方面表现在它通过的《共同纲领》奠定了新中国的合法性基础；另一方面它选举产生了国家领导人，任命了政府官员，使共产党领导的新政权得以组成。
从１９５４年《宪法》颁布开始，此后各届政协虽因政治风云变幻而身份不同，但不再代行国家权力机关职能则是不争之事实。这是一个从权力性政协到统战性政协的转变，变化的关键是其国家机关性质的消失，具体体现这一变化的是：政协构成中不再有区域代表和人民解放军代表，《人民政协章程》取代了《人民政协组织法》。
政治话语与政治图景中的人民政协
在社会主义革命、建设和改革的实践中，中国共产党创造性地建立了共产党领导的多党合作和政治协商制度，并被载入宪法，上升为国家意志。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》再次重申了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。
在一系列关于人民政协的政治话语中，包括政治协商、民主监督、参政议政的重要作用、主要内容和主要形式，以及认真搞好政治协商、积极推进民主监督、深入开展参政议政、切实抓好人民政协的自身建设、加强和改善党对人民政协的领导等等要求。类似的政治话语散见于《人民政协章程》或党的有关文件之中，但法律对作为基本政治制度的实现形式之一的人民政协却失语了。１９８２年《宪法》虽然为人民政协的存在提供了宪法依据，但仅是“序言”中的政治宣示（而宪法序言是否有法律效力在学界尚有争议），宪法以外也没有任何关于政协地位、职能的法律规定，怎样做才算法律上的政治协商、民主监督、参政议政，政协具体在国家政治生活中要做什么及如何做，法律上基本是空白。
关于人民政协法律上的地位和作用在政治话语中无从得知，那就只好在政治图景中寻寻觅觅了，让我们求诸政治生活中的一些重要惯例吧。第一，人民政协每年与人大同时开会，合称“两会”，开会和讨论的方式与人大基本一样，讨论的同是国家政治生活中的重大事宜，党和国家最高领导人悉数出席，易于使大多数人认为“两会”开会相当于国外的议会两院开会。第二，在外交场合，全国政协接待外国议会参议院或上院代表团来访，出访时也由外国议会参议院或上院接待或对口访问参议院或上院。第三，从中央到地方，都有所谓“四套班子”的说法，把各级政协视为与党委、人大、政府三者平行的国家机构，干部配备时特别考虑级别相当。第四，从中央到地方的各级政协负责人均被列入“党政主要负责人”之列。第五，政协机关的全部工作人员都是正规的国家干部，都由国家财政发薪水，政协的办公经费全部由国家财政负担，新《公务员法》实施后更是如此。第六，政协委员定期下基层检查、视察工作，当地行政机关有义务接待并作适当汇报，与人大代表下基层检查、视察的情形没有什么两样。第七，《人民政协章程》及《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《全国政协委员视察简则》等规范，已经超出了团体章程的范围，涉及中央、地方许多国家机关的协助义务问题，实际上已经成为法律。
这些惯例或可称之为宪法惯例，但其并不具有必然的约束力，人民政协职能的实施很大程度上取决于执政党的意志和关注度。人民政协虽然已经有了国家权力机关的设置形态、活动形态和财政供给（特别是接近外国议会参议院或上院的外观），然而由于没有赋予人民政协以类似权力（诸如法律案的审查权或复决权、人事同意权、弹劾权、缔约或宣战的复核权等），易于导致对其权力保障或约束的失范，因而需要将人民政协纳入法治轨道，使其名正言顺。
在法治框架内打造权力型人民政协的现实性探析
被定位为统一战线组织的人民政协既不属于国家机构体系内的国家机关，也不同于一般社会团体，其特殊一方面在于被赋予了崇高的政治地位，另一方面又未被赋予实际公权力，这或多或少有些令人费解。为什么不能让它名实相符呢？原因可能很多很复杂，我认为主要有两方面：一方面是传统和阶级观的原因。第一届新政协的权力似乎只在选出新政权的那一时刻，新中国成立后不赋予政协实际权力，从当时的历史背景分析，恐怕是因为新中国的一切权力属于人民，这里的“人民”主要指工农联盟，至于劳动人民以外的则是“非劳动人民”，当然不能把政权赋予非劳动人民成员占半数的统一战线组织。另一方面是体制上的障碍。一是民主集中制因素，毛泽东认为国家权力机关只能有一个，把政协搞成权力或半权力机关，就是权力的二元化了，破坏了民主集中制；二是长期以来，我们的意识形态认为两院制是资产阶级特有的民主模式，若把政协搞成权力机关，就等于在模仿资产阶级两院制；三是来自产生方式的原因，政协委员一直是协商产生而非选举产生，自然不宜拥有国家权力。
事实上，建国半个世纪后的今天，传统和阶级观不应再成为政协不能拥有实际权力的理由。我们应当重新认识政协中的非党民主人士，在私营企业主加入中共的问题已经实际解决的今天，在“三个代表”重要思想已经深入人心的今天，需要重新看待政协。今天的人民政协是没有人民主体和外围人民之分的政协，政协里的所有委员都是劳动人民的代表，他们不是体力劳动者就是脑力劳动者。
至于体制方面的障碍，亦非不可逾越。首先，民主集中制问题已不应作为影响政协成为国家机关的理由。国家的立法权只能有一个，但国家的立法机关并非只能有一个，两个立法机关（众议院与参议院或下院与上院）共同行使一个完整的立法权是世界各主要国家的常例。没有哪一个民主制不是民主集中制，完全没必要担心政协成为国家机关就破坏了民主集中制。其次，关于对两院制的疑虑大可不必。两院制并不一定姓“资”，在这种属于政治管理技术层面的问题上，甚至根本不应考虑“姓资姓社”的问题，这与市场经济的情形一样，实际上前苏联也实行过两院制。一院制还是两院制，仅仅是国家立法权的运作方式问题，是政体问题而非国体问题。最后，关于人民政协产生方式的原因则完全是一个技术问题，很容易解决。
《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出要推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化。在此仅以人民政协的民主监督职能为例。当前人民政协的民主监督虽然取得了一定成效，但仍是薄弱环节，实际操作起来还有很多困难，监督的质量和水平不够高。不少人认为，现在的监督没有什么效果，监督的结果“不过瘾”，不服从监督也没有办法。我认为，解决问题的路径在于让非权力性监督走向权力性监督。在民主政治下，公民与公民之间、党派与党派之间是平等的，要实现真正而有效的监督，监督主体就必须被赋予相对独立的监督权力，而非依附于被监督者只是提提建议而已，以权力制约权力才会提升监督的效能。而只有受到严格监督，执政党和政府才更容易发现并纠正自己的错误，使政治权力的运用和决策实施趋于民主化、科学化，使社会资源得到优化配置，有效防止权力寻租、以权谋私等腐败，保持经济社会秩序的有序运作。如果我们建立了强有力的权力性监督制度，一些重大失误就可能避免，富民强国就可能早日实现。由此想开去，要贯彻落实中共中央对加强人民政协工作的要求，在法治框架下打造权力型人民政协或许是一个不错的选项。
构建权力型人民政协的制度设计
在当代中国，深化政治体制改革、推动我国的政治民主化已是迫在眉睫。但是，由于中国目前已经处于社会主义的初级阶段，在改革路径上，急剧式的民主发展容易导致社会混乱，为了稳定与发展，中国的民主化进程只能采取渐进的方式。对于人民政协制度的改革，在观念上首先应当随着中国共产党由革命党转为执政党，摒弃和改变传统的基于策略性考虑的统战思维。从具体制度设计的角度看，笔者认为对于人民政协的体制改革实际上包括两方面的任务：一是人民政协地位的参议院化；二是人民政协职能的法治化。
参议院和众议院或上院和下院，构成了西方各国议会的两院。自亚里士多德以来的西方政治哲学认为，中产阶级具有温和、稳健的政治属性，所以各国上院一般荐选中产阶级的代表人物组成。基于对一院制易造成议会专制的认识，以及对两院制可以减少法律案的草率、平衡各种阶层利益等优点的认识，欧美发达国家大多采用两院制。同时，一院制的人民代表大会制度实践也产生了两院制的现实需求。由于全国人民代表大会是最高国家权力机关，所以成员构成应当具有广泛的代表性，要代表和体现各民族、各地区、各阶层、各党派、各职业团体甚至不同性别的利益。但事实上，现行选举制度很难确保各方面代表性恰当实现，这就出现了代表身份的要求与选举的真实性、民主性之间的紧张关系，并且这种紧张关系在一院制下无法调和：要么牺牲民主的广泛性，要么牺牲民主的真实性，难免顾此失彼。
采两院制的国家，国会两院分别有不同的代表意义。众议院议员往往代表一定地域人民大众的意志，参议院议员或代表成员邦的利益，或代表特别阶级、阶层、职业界别、社会团体的利益。我国的人民代表大会，开会一般只按地区分组讨论，地域普遍代表性在人大制度上得到了体现，但是阶层界别特殊代表性并未在人大制度上得到体现，人民政协恰好可以弥补这一缺陷。人民政协联系和代表着我国不同阶层人民的意志和利益，它直接代表行业、阶层、界别、社会集团等，开会一般按界别及党派团体分组讨论。如果宪法将人民政协定位为另一种角度的人民代表机构，它就具备了掌握国家权力的正当性，应当拥有国家立法权力的一部分。
现行宪法并没有两院制的构思，问题在于两院制与人民代表大会制度能否相容。事实上，任何一种两院制实际上都是“跛行两院制”（即其中一院占主导地位的体制安排）：在单一制国家，一般众议院占优势；联邦制的美国是参议院略占优势。由于我国属单一制国家结构形式，人大在实际政治地位上应当占据明显的优势，享有最终的立法权和重大决策的最后决定权，历史传统也决定它有此优越地位。人民政协的存在并不改变人大权力的最终归属，人民政协仅仅分享部分立法权或监督权，一切行政机关仍主要对人大负责并报告工作。只要保证人大的优势地位，我们就可以说人民代表大会制度没有受到根本威胁，本此原则完全可以设计出不根本改变人大制度的改革方案。
当然，要提升人民政协的地位，首先需要改革人民政协的选举、推举方式，使政协愈来愈具有民意机关的性质，具有掌握国家权力的正当性。应当通过政协委员选举法，确定政协委员的民选与委任相结合的产生方式；应当保证人民政协沉着稳健的整体性格，规定政协委员有比人大代表更长的任期；为保证稳定性，应规定政协换届只改选部分政协委员，至少应当保证政协不与人大同时换届，以保证任何时候至少有一个议院连续存在并工作。同时，有关组织法和选举法还应规定，人民政协委员不得兼任人大代表，以保证相互之间的适当牵制；人民政协委员不得兼任行政官员，以保证其对于行政权力的独立性；人民政协委员享有言论免责权，以保证其无所顾忌地尽批评、建言、监督之责。此外，为了推动我国民主政治的良性发展，可在人大和政协中逐步开放党派比例，相应的比例应该由公民选票（代表投票）来决定。
在解决前述问题的基础上，最后一步是推动人民政协职能的法治化。建立权力型政协，真正实现政治协商、民主监督、参政议政的重要职能，关键在于立法，比如恢复人民政协组织法等，使人民政协的存在具备法律依据，并赋予具体职权。笔者认为，这些职权应包括：１质询权。人民政协有权对行政机关制定的法规、规章和进行的执法行为提出质询，行政机关有责任在规定的时间内以口头或书面的形式予以答复。人民政协行使该项权力的目的在于一方面对政府工作实施监督，另一方面可利用信息和知识方面的优势给予其帮助。它不同于人大质询权之处在于，它的质询在内容上应较人大更为宏观，行政机关的答复是否合格仍由人大最终审查之。２审议权。任何立法机关制定的法律或作出的决议，都须经人大或其常委会通过后，送交人民政协审议和通过。若在人民政协不能获得通过，必须于一定时间内由原立法机关再次审议表决，再次以法定人数通过后，则人民政协的反对归于无效，该法律案才能生效。此种权力可称之为“立法复议权”，西方的“议会延搁权”即属此种。３监督与弹劾权。政协委员有权通过视察、调查的方式对国家法律、政策的实施情况进行全面监督，有权对各级国家机关工作人员提出批评或弹劾，对违法、违纪情节严重者提请同级人大罢免。４同意权。各级人大的人事任命须同时在同级人民政协适当审查，不获同意则退回人大。但人大如仍以多数票通过，则政协的反对无效。
（作者单位：国土资源部地籍管理司） (责任编辑：任宁) | 
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